Verfassungen koppeln Recht und Politik. Sie entwerfen eine Institutionen- und Verfahrensordnung, die Politik ertüchtigt, indem sie politische Teilhabe organisieren und das Recht als Handlungsform bereitstellen. Da Verfassungen zugleich selbst Rechtsqualität beanspruchen, hegen sie den politischen Prozess aber auch ein. Denn als (einfaches) Recht erkennen sie nur solche politischen Handlungen an, die nach den Regeln ihrer Institutionen- und Verfahrensordnung spielen. Die Grundrechtskapitel stellen ferner unmittelbar inhaltliche Kriterien auf, denen Politik genügen muss, um zu Recht zu gerinnen. Dies alles findet seine Rechtfertigung nicht zuletzt darin, dass auch die Verfassung Gegenstand von Politik bleibt. Und auch Verfassungspolitik und Verfassungsrecht sucht das Grundgesetz zu koppeln, indem es etwa ein besonderes Verfahren der Verfassungsänderung festschreibt und – in Art. 146 – zu guter Letzt auch noch die eigene Ablösung regulieren will.
Doch damit nicht genug. Weitaus weniger selbstverständlich trägt das Grundgesetz auch inhaltliche Kriterien an die Verfassungspolitik heran. Diese finden sich zum einen in der „Ewigkeitsklausel“ des Art. 79 Abs. 3 GG, welche insbesondere den Menschenwürdesatz des Art. 1 Abs. 1 GG sowie die „Staatsstrukturprinzipien“ des Art. 20 GG (Republik, Demokratie, Rechtsstaat, Sozialstaat, Föderalismus) für unabänderlich erklärt. Sie finden sich aber auch im – überaus unbestimmten – Rechtsbegriff der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung“ (fdGO). Letzterem widmet sich die Kasseler Dissertation von Sarah Schulz aus politik-, geschichts- und rechtswissenschaftlicher Perspektive.
Die fdGO gewinnt vor allem als verfassungsrechtlicher Maßstab für Parteiverbotsverfahren nach Art. 21 Abs. 2 GG Bedeutung. Akribisch untersucht die Verfasserin die Begriffsgenese der fdGO bis zu den frühen Verboten der Sozialistischen Reichspartei (SRP) und der Kommunistischen Partei Deutschlands (KPD) in den 1950er-Jahren und darüber hinaus. Wenn sie das Konzept der „wehrhaften Demokratie“ auf die Schriften der Exilanten Karl Mannheim und Karl Loewenstein bis in die Zeit der späten NS-Diktatur zurückverfolgt, macht die Verfasserin eine zunächst klar antifaschistische Stoßrichtung der Idee aus. Diese sieht sie auch noch in den Beratungen zur hessischen Landesverfassung am Werk, in denen maßgeblich das Versagen der Justiz und des Beamtentums im NS thematisiert wurde. Auch im Herrenchiemseer Konvent und im Parlamentarischen Rat war man sich schnell darüber einig, dass die fdGO notfalls auch mit aggressiven Rechtsmitteln zu schützen sei. Eine nähere Begriffsdefinition unterbleibt indessen. Deutlich wandelt sich jedoch die Blickrichtung, als der beginnende Kalte Krieg immer deutlicher die Debatten bestimmt. „Die Zwangsvereinigung von KPD und SPD zur SED 1946 war den Abgeordneten präsenter als das nationalsozialistische Verbot der SPD 1933. Argumente für ein Parteiverbot waren also nicht historisch mittels konkreter Beispiele zur NSDAP begründet, sondern mit damals aktuellen Entwicklungen in der ‚Ostzone‘ [...]“, so die Verfasserin zu den Entwurfsberatungen des Grundgesetzes.
Jener Schwenk vom „Antifaschismus“ zum „Antitotalitarismus“ – wie Schulz schreibt – wird dabei geschichtswissenschaftlich und rechtshistorisch kontextualisiert. So gründe die damals vorherrschende und kaum hinterfragte Überzeugung, dass das Grundgesetz „wehrhafter“ als die Weimarer Reichsverfassung sein müsse, auf einer Falschinterpretation der nationalsozialistischen Machtübernahme. Das NS-Regime habe mitnichten durch eine „legale Revolution“ die Demokratie überwunden, sondern vielmehr durch blanke Gewalt gegen Kommunistinnen und Sozialdemokratinnen sowie durch Täuschung gegenüber der Zentrums-Partei einen unrechtmäßigen Systemwechsel erzwungen.
Die Mär von der legalen Machtübernahme sei in der Naturrechtsrenaissance der Nachkriegszeit indes auf fruchtbaren Boden gefallen: Sie konnte nicht nur auf starke antipositivistische Strömungen in der Weimarer Staatsrechtslehre aufsatteln. Sie erlaubte auch einer ganzen Generation belasteter Richter, Beamter und Professoren, die eigene Schuld auf den vorgeblich positivistischen Irrtum zu reduzieren. Man habe lediglich treu das geltende Recht angewandt, das in seiner kalten Neutralität eben auch dem NS bereitwillig zu Diensten gewesen sei.
In den frühen 1950er-Jahren musste der Rechtsbegriff der fdGO sodann mit Inhalt gefüllt werden. Erste Ansätze enthielt die Strafrechtsreform des Jahres 1951, mit der das aufgehobene politische Strafrecht des NS durch neue Straftatbestände der Staatsgefährdung ersetzt wurde. Die fdGO fand hier letztendlich zwar keinen Eingang in den Gesetzestext, um ein Auseinanderfallen des einfachgesetzlichen strafrechtlichen und des verfassungsrechtlichen Begriffsverständnisses zu vermeiden. Das Bundesverfassungsgericht bediente sich in den Urteilen zum SRP- und KPD-Verbot gleichwohl bei den strafrechtlichen Definitionsnormen für seine Maßstabsbildung. Dass damit ausgerechnet Vorarbeiten NS-belasteter Beamter des Bundesjustizministeriums die verfassungsgerichtliche Konkretisierung der „wehrhaften Demokratie“ des Grundgesetzes anleiteten, illustriert die zahlreichen persönlichen Kontinuitäten in der frühen Bundesrepublik. Im Antikommunismus dieser Maßstabsbildung sieht die Verfasserin zudem politische Kontinuitätslinien, in den allein auf subjektive Absichten statt auf objektive Handlungen zielenden Tatbeständen des Strafrechtsreformgesetzes und der frühen fdGO-Rechtsprechung auch juristische Fortschreibungen aus dunkler Zeit.
Die anhand der Parteiverbote aufgezeigten Muster fanden sich auch anderswo. Die fdGO war Antrieb und Rechtfertigung der Verfassungsschutzbehörden. Wo diese – wie in der Abhöraffäre des Jahres 1963 – die Verfassung missachteten, wurde das GG allzu gerne – wie durch das G10-Gesetz – geändert, und dies nicht zwingend zum Wohle der Demokratie. Aber auch wo mit dem Radikalenerlass des Jahres 1972 die Mitgliedschaft in „verfassungsfeindlichen“ Parteien bereits vor deren Verbot durch das Bundesverfassungsgericht zum Einstellungshindernis im öffentlichen Dienst wurde, war die fdGO nicht mehr nur verfassungsjuristischer Maßstab, sondern Vehikel exekutiver Ermächtigung. Ebenso kritisch sieht die Verfasserin auch neueste Instrumentalisierungen der fdGO etwa als Vergabekriterium für Förderpreise, als Gemeinnützigkeitsmaßstab für Vereine, im Staatsangehörigkeits- und Aufenthaltsrecht sowie in der politischen Bildung.
Die große Stärke der Untersuchung liegt in ihrer detaillierten Analyse der Begriffsgenese der fdGO in der frühen Bundesrepublik. Die Thesen zum Perspektivwechsel vom Antifaschismus zu einem immer stärkeren Antikommunismus leuchten ein und sind gut belegt. Die Kritik der Verfasserin an der Demokratieferne der „wehrhaften Demokratie“ schließt an Helmut Ridder, Wolfgang Abendroth und Ingeborg Maus an und kann hier Fäden wieder aufgreifen, die zumindest in der Rechtswissenschaft eher verloren zu gehen drohen.
Nicht ganz ohne Widersprüche bleiben indessen Teile des mit „Theoretischer Zugang“ übertitelten zweiten Kapitels. Im Anschluss an Louis Althusser kritisiert die Verfasserin marxistisch das Recht als Instrument der Vereinzelung des Menschen, das in unmittelbarem Zusammenhang mit der Gewalt der bestehenden Produktionsverhältnisse stehe. Spätestens nach ihrer Dekonstruktion der juristischen Methode bleibt vom Recht allein der Zwang. Und doch versteht sich die Verfasserin explizit als Verfechterin eines Kelsen‘schen Rechtspositivismus und verweist immer wieder zentral auf die Illegalität des Ermächtigungsgesetzes. Beides passt wohl nicht so recht zusammen.
Die Intensität, mit der die Verfasserin dem Begriff der fdGO nachspürt, nimmt nach ihrer Untersuchung der 1950er- und 1960er-Jahre stark ab. Zu kurz kommen die NPD-Parteiverbotsverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht aus den Jahren 2001 bis 2003 und 2013 bis 2017. Dem NPD-Urteil von 2017 ist zwar ein eigener Abschnitt gewidmet. Die Verfasserin betont hier jedoch rasch eine Fortführung der Rechtsprechung zu den SRP- und KPD-Verboten der 1950er-Jahre. Dabei dürfte das Bundesverfassungsgericht mit dem NPD-Urteil Parteiverbote in Deutschland de facto abgeschafft haben. Denn als zusätzliches Verbotskriterium verlangt es nunmehr eine „Potentialität“, nämlich konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Partei ihre verfassungsfeindlichen Ziele nicht nur verfolgt, sondern diese auch tatsächlich bald erreichen kann. Damit verbleibt für die NPD allein ein Ausschluss von der staatlichen Parteienfinanzierung, der – entgegen der Sorge der Verfasserin um ein Aufweichen des Parteienprivilegs – ebenfalls nur durch das Bundesverfassungsgericht angeordnet werden darf. Während das Verbot kleiner verfassungsfeindlicher Splitterparteien fürderhin an ihrer mangelnden Gefährlichkeit scheitert, wird der Antrag zum Verbot einer Partei von der Größe der AfD politisch kaum realistisch sein. Die „wehrhafte Demokratie“ hat sich hier – durchaus im Sinne der Verfasserin – wohl selbst eines ihrer exponiertesten Instrumente begeben.
Doch auch wer nicht mit jedem einzelnen Satz der Untersuchung einverstanden ist, kann aus diesem Buch viel lernen. Hochaktuell ist das Thema allemal.