Das sogenannte Vollmachtenregime, mit dem der schweizerische Bundesrat ab 1914 regierte, stellt einen deutlichen Bruch mit den liberalen Überzeugungen dar, die bis zum Ersten Weltkrieg nicht nur das Verhältnis zwischen den Gewalten des schweizerischen Staates, sondern auch die Beziehung zwischen Bund (dem nationalen Staat) und Kantonen und nicht zuletzt diejenige zwischen Staat und Bevölkerung in der Schweiz bestimmt hatten.1 Oliver Schneider hat in seiner Dissertation Die Schweiz im Ausnahmezustand erstmals dieses Vollmachtenregime des Ersten Weltkriegs untersucht und die historischen Entwicklungen etappenweise nachgezeichnet.
Zu Kriegsbeginn verlangte und erhielt die schweizerische Exekutive uneingeschränkte und zeitlich unbeschränkte Vollmachten zur Führung des Staates und zur Gestaltung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Bevölkerung. Zusätzlich führte auch die Wahl des Generals, also eines Befehlshabers der schweizerischen Armee im Kriegsfall, weg von der parlamentarischen – und noch weiter weg von der direktdemokratischen – Kontrolle über die ausführenden Körperschaften im Staat. Schneider betont zwar, dass angesichts des Krieges auch andere Demokratien die Gewichte zwischen den Gewalten massiv in Richtung einer Stärkung der Exekutive und des Heeres verschoben hatten. Dennoch erstaunt die Tatsache, dass das schweizerische Parlament die Übertragung der Vollmachten auf unbeschränkte Zeit vornahm und auch keine regelmässige Kontrollmöglichkeit für sich reservierte. Die dadurch übertragene Machtfülle an den Bundesrat kann als enormer Vertrauensvorschuss des Parlaments für die Exekutive interpretiert werden. Möglicherweise entsprang sie zusätzlich einer weitherum geteilten Auffassung, dass zukünftige, sich allenfalls überschlagende Kriegsereignisse eine Behörde erforderten, die rasch und entschlossen handeln könne. Wie auch immer, die steigende Kriegsnot, Kritik an der Haltung des Bundesrates und der Armeespitze gegenüber den Kriegsparteien und die Tatsache, dass sich im Vollmachtenregime starke Interessenverbände Zugang zur Regierung verschaffen konnten, während die Vertretungen der Arbeiterschaft wenig Gehör fanden, liessen den Vertrauensvorschuss schon bald in Unzufriedenheit, soziale Unrast und politische Opposition kippen, die sich insbesondere im Verlauf des Jahres 1917 zunehmend radikalisierten. Der Autor betont, dass die Entstehung der innenpolitischen Fronten durchaus mit den Entwicklungen in kriegführenden Staaten vergleichbar ist. Wie die bisherigen Dissertationen, die im Rahmen des Projekts «Die Schweiz im Ersten Weltkrieg: Transnationale Perspektiven auf einen Kleinstaat im totalen Krieg» entstanden, zeigt auch Schneider, dass die transnationale Perspektive auf schweizerische Geschehnisse und Entwicklungen vergleichende Einordnungen erlaubt, die neue oder differenzierende Deutungen zulassen.2
Einige Aspekte des Vollmachtenregimes wurden zwar bei der historischen Erforschung einzelner Themen wie etwa dem Aussenhandel schon früh erläutert3, bislang gab es aber keine Arbeit, die sich der Ausgestaltung, der staatsrechtlichen und politischen Problematik, der zeitlichen und qualitativen Entwicklung der Vollmachten, der Wirkungen des Regimes auf das gesellschaftliche und politische Leben sowie der Bewältigung der nicht selten hektischen Notrechtsdekretierungen widmet. Dass deshalb eine Einordnung der Entwicklungen im Ersten Weltkrieg in die Geschichte der Vollmachten bislang kaum möglich war, zeigt auch der Artikel im Historischen Lexikon der Schweiz, der sich über die Zeit des Grossen Krieges ausschweigt.4
Der Autor organisiert die Kapitel entlang einer Periodisierung in vier Phasen. In einem ersten Zeitabschnitt von Juli 1914 bis März 1916 sieht er die Entstehung eines Vollmachtenregimes, das einerseits das politische Leben militarisierte und andererseits das politisch-gesellschaftliche Handeln der Neutralitätsmaxime zu unterwerfen suchte. Schneider schliesst dieser Phase den Zeitraum von rund einem Jahr (April 1916 bis Juni 1917) an, in dem auf die Einsicht, dass der Krieg weit länger dauern werde als angenommen, der Auf- und Ausbau einer neutralen Kriegswirtschaft folgte. Gleichzeitig hätten die schnell voranschreitende Expansion der bundesrätlichen Notgesetzgebung und die deutlich wachsenden Ansprüche der Armeeführung an die (Mit-)Gestaltung der Politik zunehmend Opposition erfahren: Zum einen hat sich in den Kantonen Widerstand gegen die Regelungen und Einschränkungen aus der Hauptstadt zu regen begonnen. Zum andern mobiliserten und radikalisierten sich die politischen und gewerkschaftlichen Organisationen der Arbeiterschaft, da sich breite Bevölkerungsschichten mit zunehmenden wirtschaftlichen Problemen konfrontiert gesehen und von der Regierung nicht beachtet gefühlt hatten.
Die dritte Phase (Juli 1917 bis Oktober 1918) sieht Schneider als durch die Auswirkungen der verschärften Indienstnahme der gesamten Wirtschaft und Gesellschaft für die Kriegsführung in den kriegführenden Ländern bestimmt. Die dadurch schwieriger werdende Versorgung mit Rohstoffen und Lebensmitteln liess die Schweiz neue Handelspartner in Übersee suchen und die USA «zeitweise zum wichtigsten Handelspartner der Schweiz werden» (S. 173), was eine Neuausrichtung der schweizerischen Aussenpolitik zur Folge hatte.5 Gleichzeitig liess die schwierige Versorgungssituation 1917 die notrechtlichen Kontrollen und Steuerungen vor allem im wirtschaftlichen Sektor explodieren. Die ganz und gar nicht liberale, kriegswirtschaftliche Lenkung der Wirtschaft habe sich nachträglich mit dem Namen des damaligen Vorstehers des EVD (Eidg. Volkswirtschaftsdepartement), Edmund Schulthess, zur «Ära Schulthess» verbunden.
Die letzte Phase umfasst die Monate von November 1918 bis Mai 1919 und damit die Zeit zwischen Waffenstillstand und Friedensvertrag, in der in den zerrütteten Volkswirtschaften Europas weiterhin Entbehrung das Leben bestimmte und heftige soziale Unruhen und revolutionäre Neuordnungsversuche das eingeläutete «Zeitalter der Extreme» dominierten. In der Schweiz richteten sich die Instrumente des Vollmachtenregimes und die weitreichenden Befugnisse der Militärführung und der Militärjustiz mehr denn je gegen die linke Opposition.6 Diese hatte angesichts der mangelnden Berücksichtigung ihrer sozialen und politischen Forderungen den «Burgfrieden» aufgekündigt und wollte mit der Demonstration ihrer gewachsenen Stärke ihre Forderungen einlösen. Daneben und im grösseren Umfang sollten die Notgesetze die wirtschaftlichen Probleme bekämpfen, die mit der Überführung der Kriegs- in eine Friedenswirtschaft auftraten. Mit dem Ende des Krieges wurde die Mehrheit der über 1.000 Notgesetze schrittweise ausser Kraft gesetzt. Laut Autor sollte insbesondere die liberale Wirtschaftsfreiheit wiederhergestellt werden, allerdings nicht ohne grosse Bedenken in der Sozialdemokratie zu wecken.
Schon bei seiner Einführung sei, so Schneider, die juristische Beurteilung des Vollmachtenregimes geteilt gewesen: Eine solche Machtübertragung war in der Verfassung nicht vorgesehen. Während die einen dies gerade als Rechtfertigung angesehen hätten, die Sicherheit des Landes über Notrecht zu garantieren, hätten andere dies für einen Verfassungsbruch gehalten und dritte hätten den Verfassungsbruch angesichts der schwierigen politischen und wirtschaftlichen Verhältnisse in Kauf genommen. Diese Positionen sollten sich in unterschiedlicher inhaltlicher Ausgestaltung auch in der Diskussion um die Abschaffung des Vollmachtenregimes nach dem Krieg wieder zeigen. Die Zerstrittenheit des Parlaments habe dem Bundesrat die Möglichkeit geboten, mit dem Argument des eigenen Leistungsausweises die Fortsetzung der Vollmachten in etwas abgemilderter Form durch das Parlament zu bringen. Erst Ende 1921 wurde dem Bundesrat das Recht zum Erlass neuer Notverordnungen entzogen. Die noch in Kraft befindlichen Verordnungen waren aber weiterhin der bundesrätlichen Behandlung überlassen; der letzte Noterlass aus dieser Zeit wurde schliesslich erst 1952 aufgehoben.
Der Autor legt eine aufwändig recherchierte Arbeit vor. Es gelingt ihm, das Dickicht der Notverordnungen zu durchforsten, zu systematisieren und über die Eidgenössischen Departemente und die Zeit hinweg zu analysieren. Er entwickelt daraus die Darstellung eines hochkomplexen Regierungshandelns zwischen Überforderung und Machtanspruch, das sowohl den schweizerischen Staat unabhängig als auch die gesellschaftlichen Verhältnisse stabil zu halten versuchte. Abschliessend und zusammenfassend betont Schneider eine der wesentlichen Einsichten der Arbeit: Das Vollmachtenregime habe weit tiefer und diffuser in das Staatsleben eingegriffen, als die Zeitgenossinnen und Zeitgenossen dies vorerst angenommen hatten. Dementsprechend habe man auch nicht vorhergesehen, wie lange das Institut der Notverordnungen und die damit geschaffene Ordnung bestehen bleiben würden. Der Ausnahmezustand, so der Autor, sei in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts zu «einem notrechtlichen Normalzustand geworden» (S. 301). Der Verfassungsrechtler Zaccaria Giacometti, der neben der Juristin Lili Zoller7 das Vollmachtenregime am deutlichsten als verfassungswidrig kritisierte, zog denn auch nach dem Zweiten Weltkrieg, in welchem dem Bundesrat erneut weitreichende Vollmachten erteilt worden waren, eine ernüchternde Bilanz: Mittels quasi-diktatorischer Möglichkeiten seien Freiheitsrechte und das Prinzip der Rechtsgleichheit, aber auch die Rechte der Kantone vielfach missachtet worden.8 Umso bedenkenswerter ist es, wie Schneider in der Retrospektive betont, dass sich nach dem Ersten Weltkrieg in der juristischen und politischen Diskussion die Auffassung durchgesetzt hat, der Bundesrat sei befugt, «in Situationen, in denen er staatliche Interessen unmittelbar bedroht sieht, die bestehende Rechtsordnung zu überwinden» (S. 288) und eigenmächtig zu handeln.
Anmerkungen:
1 Der Staatsrechtler und Rechtshistoriker Andreas Kley erwähnt in seinem HLS-Beitrag zum Vollmachtenregime im Zweiten Weltkrieg die Übertragung von Vollmachten in diversen Krisen des 19. Jahrhunderts. Diese war jedoch nie so umfassend wie erstmals im Ersten Weltkrieg. Andreas Kley, Vollmachtenregime, in: Historisches Lexikon der Schweiz, 26.08.2013, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/010094/2013-08-26/ (06.12.2019).
2 Die Schweiz im Ersten Weltkrieg. Transnationale Perspektiven auf einen Kleinstaat im totalen Krieg. Sinergia 141906, http://p3.snf.ch/Project-141906 (10.06.2017).
3 Vgl. etwa Traugott Geering, Handel und Industrie der Schweiz unter dem Einfluss des Weltkriegs, Basel 1928.
4 Vgl. Anm. 1.
5 Dieser Kurswechsel wurde in der Dissertation von Florian Weber, Die amerikanische Verheissung. Schweizer Aussenpolitik im Wirtschaftskrieg 1917/18 (Die Schweiz im Ersten Weltkrieg 1), Zürich 2016, untersucht.
6 Vgl. dazu Sebastian Steiner, Unter Kriegsrecht. Die schweizerische Militärjustiz 1914-1921 (Die Schweiz im Ersten Weltkrieg 4), Zürich 2019; insbesondere Kap. 4.
7 Lili Zoller hatte früh die Auffassung vertreten, dass das Vollmachtenregime gegen die Verfassung verstosse: Lili Zoller, Die Notverordnung und ihre Grundlagen im schweizerischen Staatsrecht insbesondere, Affoltern a.A. 1928.
8 Zaccaria Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1949, S. 787, zit. Schneider, S. 289–290.