Bei der globalen Verbreitung bestimmter Bildungsideen und Steuerungsansätze wird internationalen Organisationen in der Regel eine zentrale Bedeutung zugeschrieben. Vor allem die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) mit ihren internationalen Bildungsvergleichsrankings (PISA, Education at a Glance, PIAAC, TALIS etc.) gilt heute als einer der wirkungsmächtigsten internationalen Bildungsakteure, deren Effekte auf lokale Bildungssysteme in den vergangenen Jahren umfassend diskutiert worden sind. Nicht selten erscheinen diese internationalen Akteure dabei tendenziell als in sich homogene Einheiten, die bildungspolitische Transformationsprozesse quasi von oben initiieren. Dass dieses Bild genauso unzureichend ist wie ein objektiviert-abstrahiertes Verständnis der verhandelten Reformprogrammatiken (etwa das Lebenslange Lernen, Bildung als Kompetenz etc.), damit beschäftigt sich vor allem die jüngere Politikmobilitätsforschung.1 Zunehmend werden dabei die enorme Dynamik, strukturelle Vielfalt und Interdependenz dieser bildungspolitischen Akteure, Reformmodelle oder auch von bildungspolitischen Ebenen herausgearbeitet und eine Politikmobilitätsanalyse vor allem über kontextsensibles policy tracing betrieben.2
Mit ihrer Dissertationsschrift leistet Vera Centeno zu derartiger Forschung einen zentralen Beitrag. Denn gerade zur Produktion und zum Wandel spezifischer Bildungsprogrammatiken innerhalb der OECD gibt es trotz dieser analytischen Wende bis heute erst sehr wenige Studien3, was sich auch an dem beschränkten Zugang zu entsprechenden Dokumenten und Personen begründet. Umso wertvoller erscheint Centenos detaillierte Aufbereitung umfassender Archivrecherchen überwiegend interner OECD-Dokumente – darunter Sitzungsprotokolle, Entwürfe von später publizierten Berichten und dergleichen –, bei denen sie sich nicht auf den Höhepunkt des OECD-Einflusses (PISA), sondern auf den Beginn der OECD-Bildungskarriere konzentriert. Konkret geht es dabei um Entstehung und mehrmaligen Wandel der sogenannten Recurrent Education (RE)-Agenda Ende der 1960er- bzw. Anfang der 1970er-Jahre, die mit ihrem Fokus auf die Wichtigkeit kontinuierlicher Bildungsprozesse über den Schulabschluss hinaus als ein wichtiger Vorläufer des späteren Lebenslangen Lernen-Paradigmas verstanden werden kann.
Minutiös dekonstruiert Centeno in ihrem Werk Entstehung und Wandel der RE-Agenda als Zusammenspiel dreier Mechanismen: „Framed from above“ (vor allem durch das OECD-Sekretariat), „fed from below“ (durch das Aufgreifen nationalen Wissens sowie durch die Interessen bestimmter Mitgliedstaaten) sowie „determined by interaction“ im Sinne wechselnder Koalitionen, komplexer Aktivitätsverläufe und auch externer Umwelteinflüsse. Die OECD selbst konzipiert sie dabei gleichzeitig als Akteur, Arena und Instrument (S. 84ff): Als Akteur könne die OECD legitimes Wissen vor allem deswegen produzieren, weil das Sekretariat eine verhältnismäßig hohe Autonomie genieße und die OECD einen speziellen horizontalen Ansatz betreibe, der sich durch eine Kombination aus starker Kollaboration, Experteneinbindung, theoriebasiertem Peer Review sowie großen quantitativen Analysen auszeichne. Als Arena sei die OECD wiederum durch umfangreiche interne Dynamiken, Substrukturen, internen wie externen Abhängigkeiten sowie institutionellen Spezifika charakterisiert: „It is an intergovernmental place, where heterogeneous actors have contrasting visions and dissimilar interests“ (S. 141). Schließlich sei die OECD auch immer eingebettet in ihre Umwelt und damit auch Instrument für die Durchsetzung externer Interessen (etwa der Mitgliedstaaten oder anderer internationaler Organisationen).
Mit diesem hochkomplexen Zusammenspiel, dieser Gleichzeitigkeit unterschiedlicher Logiken, Strukturen und Prozesse ist der/die Leser/in dann auch im Verlauf der weiteren RE-Dekonstruktion (Kapitel 3 bis 6) konfrontiert, aus deren Kontext heraus an dieser Stelle lediglich wenige Aspekte herausgegriffen werden können: So identifiziert Centeno etwa einen zentralen Moment in der OECD-internen Gründung des Centre for Educational Research and Innovation (CERI) im Jahr 1967 – als autonome Initiative des Sekretariats und finanziert von der amerikanischen Ford Stiftung –, um innerhalb der OECD einen neuartigen qualitativen Ansatz bildungspolitischer Planung zu etablieren. Unklar ist jedoch, wie sich dieses neue Zentrum angesichts thematischer Überschneidungen zum bisherigen Committee for Scientific and Technical Personnel (CSTP) verhalten soll – mit dem Effekt umfangreicher Debatten nicht nur über organisationale Zuständigkeiten (u.a. wird daraufhin ein Governing Board [GB] aus Mitgliedstaaten zur Steuerung des CERI etabliert), sondern auch über die grundsätzliche OECD-Bildungsprogrammatik. Gleichzeitig besteht zu der Zeit bereits eine enge Verbindung bzw. eine Beeinflussung der OECD durch europäische Initiativen, wozu auch das Ko-Sponsoring der Konferenz der europäischen Bildungsminister im Jahr 1969 fällt, ergänzt durch ein hohes Engagement des schwedischen Bildungsministeriums. Die Konferenzansprache des schwedischen Bildungsministers Olaf Palme ist dann auch die erste Erwähnung von RE im internationalen Raum „[…] invented at that conference in a conversation between Palme, Sandgren (OECD-expert, CERI-GB), Gass (head of Secretariat and director of CERI) and Papadopoulos (Gass‘ right arm)“ (S. 193). Nur einen Tag später nimmt die OECD den RE-Begriff in ein zentrales Bildungsdokument auf und hat damit ein neues Label für die vom Sekretariat in internen Debatten zwar bereits platzierte, aber politisch bislang noch unzureichend legitimierte neue Bildungsprogrammatik.
Kurze Zeit später wird vom CERI-GB eine Arbeitsgruppe zur Konzeptualisierung der RE-Idee etabliert, und zwar als „total system reform approach“ (S. 207). Die Produktion entsprechender Dokumente wird erneut vom Sekretariat forciert und auch inhaltlich stark beeinflusst, gleichzeitig jedoch organisationsintern umfangreich debattiert – gerade hier spielen die Mitgliedstaaten mit ihren unterschiedlichen lokalen Interessen eine gravierende Rolle. Nichtsdestotrotz gelingt es der OECD im gleichen Zeitraum (um 1970 herum), sich über die Ausrichtung von Konferenzen und die Publikation eines ersten RE-bezogenen Berichts erstmalig als internationaler Bildungsplayer zu platzieren – mit RE als Agenda. Ein zweiter Report zur konkreteren Konzeptualisierung wird ebenso geplant wie eine Machbarkeitsstudie, doch wieder gibt es organisationsinterne Streitigkeiten und die Studie wird am Ende zu einer deskriptiven Darstellung darüber„ […] which existing domestic programmes could match the RE policy idea and what potential demand for RE existed“ (S. 277). Gleichzeitig stellt die OECD die nationalen Programme fortan als Adaptierer der RE-Agenda und sich selbst als Initiator dar – eine entscheidende diskursive Wende.
Bereits kurze Zeit später erreicht die Agenda ihren Höhepunkt, bevor sie ab 1975 jedoch schon wieder in Frage gestellt wird („end of rise and beginning of fall“, S. 330). Zwar lässt sich zu diesem Zeitpunkt eine gewisse Verbreitung des Ansatzes in den OECD-Ländern ausmachen, gleichzeitig fallen hierunter teilweise sehr unterschiedliche Auslegungen einer Idee, die es als solche nie zu einem einheitlichen Konzept geschafft hat. Die OECD, insbesondere das CERI, verabschieden sich zu dieser Zeit von der Entwicklung breiter interpretativer Rahmenkonzepte und konzentrieren sich vielmehr auf einzelne innovative Themen bzw. Anwendungsstudien. 1981 wird RE das letzte Mal umfassend innerhalb der OECD diskutiert.
Insgesamt hinterlässt das Buch einen ambivalenten Leseeindruck. Zweifellos anzuerkennen ist die Arbeit, die hinter der Studie steckt, oder: Wer sich intensiv mit der OECD und der RE-Agenda auseinandersetzen möchte (die niemals den Status eines einheitlichen Konzepts erlangt hat, sondern vielmehr durch eine kontinuierliche Dynamik, Widersprüchlichkeit und Vielschichtigkeit charakterisiert war), findet hier eine einzigartige Sammlung an Detailinformationen, Dokumentenlisten und Namen. Der Preis dieses Detailreichtums ist jedoch ein stark begrenzter Fokus. So fragt sich der/die Leser/in, ob das oftmals seiten- oder kapitellange Beschreiben einzelner Sitzungsprotokolle und Dokumentvarianten in jedem Fall notwendig ist oder nicht vielmehr dazu führt, dass der rote Faden gerade für einen Nicht-Experten aus dem Blick gerät. Die zahlreichen, oftmals redundanten Zusammenfassungen, Rück- oder Vorgriffe (auch in der Chronologie), die – in seltsamem Gegensatz zu den Detailbeschreibungen – gleichzeitig immer wieder und scheinbar unsystematisch in den Text eingestreut werden, scheinen auch hier leider mehr zu schaden als zu helfen. Mehr Systematik – die angesichts der hohen Komplexität des Materials sicherlich eine enorme Herausforderung darstellt – wäre meines Erachtens wünschenswert gewesen, gegebenenfalls auch zum Preis einer strategischen Reduktion des präsentierten Materials. Nichtsdestotrotz bleibt der Respekt vor einer (nachwuchs)wissenschaftlichen Leistung, die nicht nur durch ihre Tiefgründigkeit heraussticht, sondern auch durch ihre Erkenntnisse zur nach wie vor weitestgehend unbekannten Hinterbühne der OECD-Politik für die aktuelle Bildungsforschung von hoher Relevanz ist.
Anmerkungen:
1 Für einen Überblick vgl. z.B. Gita Steiner-Khamsi / Florian Waldow (Hrsg.), Policy Borrowing and Lending in Education. World Yearbook of Education, London 2012.
2 vgl. z.B. Glenn Savage / Steven Lewis, The Phantom National? Assembling National Teaching Standards in Australia’s Federal System, in: Journal of Education Policy 33 (2017), 1, S. 118–142; Susan Robertson / Roger Dale, Towards a ‘Critical Cultural Political Economy’ Account of the Globalising of Education, in: Globalisation, Societies and Education 13 (2015), 1, S. 149–170; Sigrid Hartong, Towards a topological re-assemblage of education policy? Observing the implementation of performance data infrastructures and ‘centers of calculation’, in Germany, Globalisation, Societies and Education 16 (2018), 1, S. 134–150.
3 z.B. Simone Bloem, Die PISA-Strategie der OECD. Zur Bildungspolitik eines globalen Akteurs, Weinheim 2016; Regula Bürgi, Die OECD und die Bildungsplanung der freien Welt. Denkstile und Netzwerke, Opladen 2017.