Weshalb waren und sind Betroffene bereit, Ergebnisse von Entscheidungen auch dann als bindend anzuerkennen, wenn sie zu ihren Ungunsten ausfallen? Und bis zu welchem Grad bedarf es überhaupt der Zustimmung der Beteiligten, um einer Entscheidung Legitimität zu verleihen? Diese Fragen standen auf der Tagung an der Universität Münster über die Herstellung und Darstellung verbindlicher Entscheidungen im Mittelpunkt des Interesses.
Zunächst standen unterschiedliche Zugänge zum Phänomen des Entscheidungsverfahrens innerhalb der Sozialtheorie zur Diskussion. In seinem Einleitungsreferat widmete sich GÜNTHER ORTMANN dem Bedingungsverhältnis von Kontingenz und Entscheidung. Insbesondere am Beispiel der Handlungsstrategien im Management moderner Unternehmen deutete er Entscheidungen als zwangsläufige Folge zunehmender Kontingenz. Die Vielfalt der Handlungsoptionen macht Entscheidungen notwendig: als Ergebnis eines Entscheidungsprozesses hat eine Strategie auf Kosten aller anderen, ebenfalls denkbaren Strategien den Zuschlag zu bekommen. Im Moment der Entscheidung wird die Handlungskontingenz abgelöst, durch aus der Entscheidung resultierende Handlungszwänge zieht die Entscheidung eine Kette weiterer Handlungen nach sich, die infolge der „Pfadabhängigkeit“ eine weitaus geringere Kontingenz aufweisen. Inwiefern es sich bei diesen Beobachtungen um ein spezifisches Phänomen der Moderne handelte oder um allgemeine Probleme, die sich im Spannungsfeld zwischen Informationsgewinnung und Entscheidungsnotwendigkeit auch in der Vormoderne stellten, blieb in der Diskussion strittig.
ANDRÉ KIESERLING widmete sich im Anschluss dem wohl elaboriertesten Verfahrenskonzept auf dem Theoriemarkt, Niklas Luhmanns Studie über die „Legitimation durch Verfahren“. Anhand moderner Gerichtsverfahren sucht Luhmann aufzuzeigen, wie der Ablauf des Verfahrens selbst sowie die im Verfahren notwendig zugrundegelegten Rollenzuschreibungen die Wahrscheinlichkeit erhöhen, beim Unterlegenen entweder eine Akzeptanz seines Urteils zu erreichen oder aber ihn mit seinem Anspruch auf individuelle Normdurchsetzung zu isolieren und der sozialen Unterstützung zu berauben. Dabei spielte insbesondere die inszenierte Offenheit des Gerichtsverfahrens eine bedeutende Rolle, die allen Beteiligten vermittelt, dass eine Entscheidung auch zu ihren Gunsten ausgehen könne. Sofern sich die Prozessparteien allerdings auf dieses Verfahren eingelassen haben, sind sie Teil des Verfahrens und mithin nicht mehr in der Lage, dem Verfahren selbst die Legitimität zur Entscheidung zu entziehen.
FABIAN WITTRECK führte einige Gründe an, weshalb Luhmanns Verfahrenstheorie in der Rechtwissenschaft mit zahlreichen Rezeptionshürden zu kämpfen hat. Dabei korrespondiert die Geringschätzung Luhmanns mit einer geringen Bedeutung des Verfahrens in der zeitgenössischen Jurisprudenz. Während beispielsweise materielle Fehler in der Rechtssprechung zwingend zur Revision des Urteils führen, können Verfahrensfehler auch nachträglich „geheilt“ werden, führen daher nicht zu einer Aufhebung der Entscheidung, sondern nur zu einer Modifikation des hierbei eingeschlagenen Verfahrenswegs. Allerdings hat hier in den letzten Jahren in der Rechtswissenschaft ein Umdenken eingesetzt. So wird Verfahrensgesichtspunkten zur Vermeidung von Begründungsnotständen größere Aufmerksamkeit geschenkt, was allerdings kaum auf Luhmanns Verfahrenstheorie zurückgeführt werden könne, so Wittreck.
Inwiefern waren und sind solcherlei Entscheidungsverfahren aber auch abhängig von verfahrensexternen Umweltbedingungen, z.B. gesellschaftlichen Werten oder Normvorstellungen, gemeinsam geteilten Anschauungen über Gerechtigkeit etc.? Dieser Frage wandte sich ANDRÉ BRODOCZ mit einem Beitrag zu, der den Verfahrensbegriff von John Rawls und Jürgen Habermas in den Blick nahm. Trotz aller Unterschiede betonen beide Sozialphilosophen, dass Verfahren nur dann als legitim angesehen werden können, wenn sie zu „gerechten“ Entscheidungen führen. Diese Position hat zur Konsequenz, dass Verfahren nur in einem sehr eingeschränkten Sinne als autonom verstanden werden können und deren Entscheidungen stets abhängig bleiben vom normativen Erwartungshorizont der gesellschaftlichen Umwelt.
Inwiefern dieses Theorieangebot taugliche Kategorien zur Erforschung vormoderner Entscheidungsverfahren bereitstellt, wurde anhand von vier unterschiedlichen Themenfeldern debattiert: dem Gerichtsverfahren, politischen Entscheidungsverfahren, der Verwaltung sowie politischer Verhandlungen.
SABINE ULLMANN zeigte anhand der Kommissionsverfahren des Reichshofrates im 16. Jahrhundert, wie gerade die weitgehende Offenheit des Verfahrens und die damit einhergehende Flexibilität die Einungschancen zwischen den Streitparteien erhöhten. In diesem Verfahren stand am Ende ein Vertrag zwischen den Beteiligten, kein Rechtsurteil. Der Rechtsstreit blieb damit unentschieden, der Vertrag regelte aber die Modalitäten des politischen Umgangs mit der Streitsituation. Insbesondere der situative Verzicht auf Schriftlichkeit ermöglichte das Ausloten von Kompromissmöglichkeiten, ohne diese bereits zu präjudizieren. Der Unterschied dieses Kommissionsverfahrens mit modernen Gerichtsverfahren liegt dabei auf der Hand: In einem modernen Verfahren ist nur das Urteil zu Beginn der Verfahrens offen, während feststeht, dass ein Urteil, also eine Entscheidung, am Ende steht. Genau dies blieb aber beim Kommissionsverfahren offen: das Ende des Verfahrens war häufig nicht zu ermitteln. Trotz oder gerade aufgrund dieser Strukturunterschiede hatte das Verfahren eine befriedende Wirkung im Reich.
War im Falle der Kommissionsverfahren des Reichshofrates die weitgehende Berücksichtigung der sozialen und politischen Umweltbedingungen der Schlüssel zum Erfolg, wenn auch auf Kosten einer Verfahrensautonomie des Gerichts, so zeigte der Beitrag von CHRISTIAN WIELAND über das Verfahren gegen die vermeintliche Adelsverschwörung in Bayern im Jahr 1564 vor dem Hofgericht einen anderen Befund. Hier war das Gerichtsverfahren zumindest insofern autonom, als es dem bayerischen Herzog nicht gelang, die protestantischen Adligen mit den Mitteln der Rechtssprechung als Verschwörer zu entlarven. Allein der Beleidigung der Majestät des Herzogs wurden die Angeklagten für schuldig gesprochen, was für ihre politische Marginalisierung im Herzogtum jedoch ausreichte.
ANDRÉ KRISCHER vermochte schließlich überzeugend anhand der Entwicklung der englischen Hochverratsprozesse vom 16. bis ins 18. Jahrhundert die zunehmende Durchsetzung der Legitimität durch Verfahren vorzuführen. Zogen die Entscheidungen des Gerichts bis ins 17. Jahrhundert noch häufig tumultuöse Zustände nach sich, blieb damit die Legitimität des Verfahrens defizitär, konnte sich an der Wende zum 18. Jahrhundert die vor Gericht hergestellte Wahrheit von gesellschaftlichen Wahrheits- und Gerechtigkeitsannahmen weitgehend abkoppeln. Auch die Zustimmung der Angeklagten über ihren Schuldspruch, die vorher rituell sowohl im Gerichtsverfahren selbst als auch bei der Rede des Angeklagten auf dem Schafott von großer Bedeutung war, um die Legitimität des Urteils zu untermauern, büßte an Bedeutung ein.
Die Verfahren zur Herstellung politischer Entscheidungen waren weit weniger autonom von gesellschaftlichen Bedingungsfaktoren. Dies zeigte sich im Referat von DANIEL SCHLÄPPI, der die Wahl eines Landammanns vor der Landsgemeinde in Zug im Jahr 1650 schilderte. Er führte vor, wie das Verfahren zwar hinreichend etabliert war, um selbst bei dem Fall weitgehender Stimmengleichheit der beiden zur Wahl stehenden Kandidaten in mehreren Schritten zu einem Ergebnis zu kommen. Die sich daran anschließenden Tumulte in der Stadt veranlassten den siegreichen Kandidaten indes zum Verzicht auf das Amt. Die gesellschaftliche Spaltung ließ sich in diesem Fall offenkundig nur bei einer Nichtberücksichtigung des im Wahlverfahren ermittelten Ergebnisses vermeiden.
ANDREAS KALIPKE zeichnete in seinem Beitrag über das Entscheidungsverfahren im Corpus Evangelicorum bei der Appellation evangelischer Untertanen in katholischen Territorien an das Gremium im 18. Jahrhundert ebenfalls ein ambivalentes Bild. Zum einen sah er eine weitgehende Verfahrensautonomie als gegeben an, war auch eine Entscheidung zum Ausgang des Verfahrens erwartbar. Zum anderen war der Erfolg des Verfahrens ähnlich wie bei den Reichstagsverhandlungen insgesamt aber daran gebunden, dass die ständische Hierarchie des Reiches sich im Verfahren widerspiegelte. Die Umfrage als Mittel der Meinungsbildung privilegierte die ranghohen Vertreter im Corpus und maß ihren Voten besonderes Gewicht zu. Das Verfahren konnte sich daher nur teilweise von den Strukturbedingungen der sozialen Umwelt lösen, was die Autonomie der Entscheidungsfindung beeinträchtigte.
Drei weitere Beiträge widmeten sich Verfahren, die nicht im eigentlichen Sinne Entscheidungsverfahren waren, sondern den Entscheidungsverfahren entweder vorausgingen oder ihnen nachfolgten. Mit dieser Fokuserweiterung kam die vormoderne Verwaltung in den Blick. So widmete sich DANIEL FLÜCKIGER Entscheidungen über die Finanzierung sowie die notwendige Landenteignung im Zusammenhang mit dem Straßenbau im Kanton Bern zwischen 1740 und 1850, BIRGIT EMICH dem Problem der Regulierung des Flussverlaufs des Po im Kirchenstaat und STEFAN BRAKENSIEK der Bedeutung von Kommunikationsformen zwischen politischer Zentrale und den Untertanen vor Ort: Visitationen, Supplikationen, Berichte und Enqueten.
In allen drei Fällen ließen sich autonome Verfahren letztlich nicht ausmachen. Dies mag auch damit zu tun haben, dass das Verwaltungshandeln nicht ausschließlich auf die Herstellung von Entscheidungen fokussiert, sondern dem eigentlichen politischen Entscheidungsprozess vorgelagert war. Dadurch konnten die Verfahren aber auch anderen Zielen jenseits der Entscheidungsfindung verpflichtet gewesen sein, etwa der Einbindung der Untertanen in den Entscheidungsprozess, dem Ausgleich lokaler Konflikte und widerstrebender Interessen, der Informationsgewinnung als Grundlage späterer Entscheidungen etc. Sie trugen auf ihre Weise dazu bei, Unentscheidbarkeit auf formale Weise zu regeln und damit aushaltbar zu machen. In all diesen Fällen wäre ein autonomes Verfahren, das auf die jeweils konkreten Anforderungen nicht mit ausreichender Flexibilität hätte reagieren können, geradezu kontraproduktiv gewesen, ein Befund, der mit den Kommissionsverfahren am Reichshofrat vergleichbar ist. Dass der staatlichen Verwaltung von Seiten der Untertanen ein Verfahren samt Entscheidungszwang geradezu abverlangt werden kann, ist eindeutig ein modernes Phänomen und reicht frühestens ins ausgehende 19. Jahrhundert zurück.
Zur genaueren Profilierung der spezifischen Leistungen und Grenzen von Verfahren zur Entscheidungsfindung dienten auch zwei Beiträge, die sich politischen Verhandlungen zuwendeten. MATTHIAS KÖHLER untersuchte in diesem Zusammenhang die Friedensverhandlungen 1676-79 auf dem Kongreß in Nimwegen. Im Gegensatz zum Verfahren sieht er in Verhandlungen eine Kommunikation und Interaktion mehrerer Akteure mit zunächst ungewissem Ausgang, in dem ein Ergebnis nur bei Zustimmung aller Beteiligten erzielt werden kann. Führt also ein Verfahren nach der Initiation auf formalisierte Weise zu einer Entscheidungsfindung, bleibt in Verhandlungen allen Beteiligten bis zum Schluss eine Ausstiegsmöglichkeit. Diese Ausstiegsoption hatte (Folgen) auch für den Modus der Verhandlungen Folgen. So zielten bei den Friedensverhandlungen die politischen Strategien insbesondere darauf ab, die Geltung sowie die Zuschreibung von Sprechakten ambivalent zu halten, um vorzeitigen Festlegungen zu entgehen.
Der Blick auf das Frühmittelalter als Vergleichsmaßstab wurde schließlich ermöglicht durch das Referat von STEFFEN PATZOLD, der sich den politischen Verhandlungen über die Ehe Lothars II. widmete. Er führte eine Kette von einzelnen Gerichtsverhandlungen vor, in denen die Legitimität von Lothars Ehe mit Theutberga Gegenstand der Verhandlungen war, die der Frankenkönig zugunsten einer weiteren Eheschließung aufzuheben trachtete. Die verschiedenen Gerichtsverfahren – vom Gottesurteil bis zur Entscheidungsfindung zweier Synoden – produzierten zwar jeweils Ergebnisse, den Entscheidungen war indes keine länger andauernde Gültigkeit beschieden. Allen Gerichtsverfahren fehlte es daher an wesentlichen Konstitutionsbedingungen, die ein Verfahren im luhmannschen Sinne kennzeichneten. Die vielfältigen von den Akteuren ergriffen Strategien machten zwar deutlich, dass die Protagonisten offenkundig des Verfahrens nicht bedurften, um Handlungsoptionen zu gewinnen und zu erproben. Defizite ließen sich hingegen bei der Akzeptanz und der damit einhergehenden Verbindlichkeit der jeweils gewonnenen Ergebnisse beobachten.
Die Diskussion der Beiträge hat deutlich werden lassen, dass eine Durchforstung der Vormoderne nach embryonalen Vorformen autonomer Verfahren nur bedingt Erkenntnischancen bietet. Erst im 18. Jahrhundert scheinen sich insbesondere bei Gerichtsverfahren Strukturen beobachten zu lassen, die als autonome Verfahren im Sinne Luhmanns beschrieben werden können.
Sofern man aber Entscheidungen, die aus autonomen Verfahrensabläufen resultieren, als typisches Signum der Moderne ansieht, lässt sich vor dem Hintergrund andersartiger Formen der Entscheidungsfindung in der Vormoderne eine Modernisierungsgeschichte politischer Herrschaft entwickeln. Für ein solches Vorhaben hat die Absicht der Organisatoren, die Kategorie des Verfahrens als heuristisches Instrument zu nutzen, um den Prozesscharakter von Entscheidungsabläufen sichtbar werden zu lassen, großes Erkenntnispotential. Dadurch wird der Blick geschärft für die Tatsache, dass alle Entscheidungsbeteiligten auch aufgrund der Eigendynamik des Verfahrens in ihrer Handlungsfreiheit eingeschränkt sind, ihre Entscheidungen daher nicht a priori als freie Willenbekundungen verstanden werden können. Gleichwohl lassen sich ungeachtet der Einschränkung der Handlungsoptionen für alle Beteiligten klare Vorteile formalisierter Verfahren ausmachen, wie die Tagung ebenfalls deutlich werden ließ. Die Teilnehmer am Entscheidungsverfahren profitieren von der gestiegenen Chance auf Akzeptanz der getroffenen Entscheidungen auch bei denjenigen, die von der Entscheidungsfindung ausgeschlossen waren. Und die Bürger profitieren davon, dass eine in formalisierte Verfahren gekleidete Herrschaftsausübung die Machtfrage symbolisch rationalisiert und damit zumindest teilweise entschärft.
Konferenzübersicht:
Herstellung und Darstellung verbindlicher Entscheidungen. Legitimation durch Verfahren in vormodernen und modernen Gesellschaften
Sektion I: Theorien des Verfahrens
GÜNTHER ORTMANN: Enabling Limits: Entscheidungen bei eskalierender Kontingenz
ANDRÉ KIESERLING: Legitimation durch Verfahren in der Theorie sozialer Systeme
ANDRÉ BRODOCZ: Verfahren statt Erfahrung: Zur Legitimation politischer Entscheidungen
FABIAN WITTRECK: Legitimation durch Verfahren in der Rechtswissenschaft
Sektion II: Gerichtsverfahren
SABINE ULLMANN: Verfahren des Reichshofrats im 16. Jahrhundert
CHRISTIAN WIELAND: Das Verfahren landesfürstlicher Gerichte im Reich des 16. Jahrhunderts: Das Herzogtum Bayern
ANDRÉ KRISCHER: Das Verfahren als Drama: Englische Hochverratsprozesse in der Frühen Neuzeit
Sektion III: Verwaltung und Verfahren
DANIEL SCHLÄPPI: Formalisiertes Chaos? Verfahren des Transfers ökonomischer Güter in korporativen Systemen am Beispiel eidgenössischer Politik des 17. und 18. Jahrhunderts
DANIEL FLÜCKIGER: Entscheiden an Ort und Stelle. Verfahren im Straßenbau am Beispiel des Kantons Bern 1740–1850
BIRGIT EMICH: Probleme der Wasserversorgung in der Verwaltung des Kirchenstaats
STEFAN BRAKENSIEK: Berichte und Enqueten
Sektion IV: Verhandlungen und Verfahren
STEFFEN PATZOLD: Verhandeln über die Ehe des Königs: Das Beispiel Lothars II.
MATTHIAS KÖHLER: Formalität – Repräsentation – Kalkül. Verhandlungen auf dem Kongress von Nimwegen 1676–1679
ANDREAS KALIPKE: Konfessionsgesellschaft im Konflikt. Die Behandlung konfessioneller Streitigkeiten durch das Corpus Evangelicorum im 18. Jahrhundert aus verfahrensgeschichtlicher Perspektive