Was bedeutete Migration in Europa nach 1945? Ausgangspunkt der internationalen Konferenz war die Diagnose, dass bisherige Arbeiten zur Migrationsgeschichte entweder im nationalen Rahmen verbleiben oder ausschließlich supranationale Organisationen und Prozesse fokussieren. Nur selten finden sich komparative und synthetisierende Studien, die diese Ebenen kombinieren. Die Konferenz zielte mit der Analyse von Migrationsprozessen in elf europäischen Nationen sowie der Migrationspolitik der Vereinten Nationen und der Europäischen Union darauf ab, europäisch übergreifend nationale Gemeinsamkeiten und Unterschiede sowie Zäsuren zu identifizieren und gängige historiographische Narrative und Periodisierungen zu hinterfragen. Auf Einladung von Ulrich Herbert, Jakob Schönhagen (beide Freiburg) und Christina von Hodenberg (London) sollte somit eine Grundlage für weitergehende transnationale und komparative Arbeiten geschaffen werden.
In seiner Keynote führte PETER GATRELL (London) aus, welche Themen eine europäische Geschichte als Migrationsgeschichte nach 1945 nicht außer Acht lassen kann. Für Gatrell ist die Geschichte von Migration auch nach dem Zweiten Weltkrieg nur als Geschichte klassischer und struktureller Gewalt zu verstehen. Migration sei dabei häufig nicht nur „escape from violence“, sondern auch „escape into violence“ (Aristide Zolberg) gewesen. Gatrell plädierte dafür, erstens den Einfluss der europäischen Imperien, zweitens die verschiedenen demographischen Politiken der europäischen Nationalstaaten und drittens die europäischen Diasporas (etwa die bulgarische) in die Migrationsgeschichte stärker einzubeziehen. Er schloss mit einem Plädoyer zur Pluralisierung der öffentlichen Debatte, bei der Historikerinnen und Historiker einen Beitrag leisten könnten.
Im ersten Panel, das sich mit westeuropäischen Nationen befasste, ging zunächst MATTHIAS WAECHTER (Nizza) auf die Widersprüche in der französischen Migrationsgeschichte ein. Seit dem 19. Jahrhundert propagierten französische Regierungen das Bild einer willkommen heißenden „terre d’accueil“. Tatsächlich hätten jedoch eher utilitaristische Erwägungen der Demographie und Arbeitsimmigration die französische Einwanderungspolitik bestimmt. Waechter bilanzierte, dass die Bezeichnung des Landes als „melting pot“ (Gérard Noiriel) weiterhin eine sinnvolle Provokation darstelle, da sowohl die Vorstellung eines gescheiterten Einwanderungslandes als auch das französisch-republikanische Modell die öffentliche Debatte in Frankreich immer noch bestimmten.
Anschließend analysierte JENNY PLEINEN (Augsburg/London) in einer Fallstudie den Handlungsspielraum lokaler Behörden im belgischen Migrationsregime. Nach 1945 entschied dort die nur fünfzig Beamte zählende und beim Justizministerium ansässige Fremdenpolizei über die Aufenthaltserlaubnis von Neuankömmlingen. Pleinen wies nach, dass lokale Behörden dem Justizministerium trotz der zentralisierten belgischen Einwanderungspolitik „bürokratischen Widerstand“ leisten konnten. Dies geschah, indem sie Anordnungen sehr lange nicht umsetzten, formale Vorgaben nicht erfüllten oder die Fremdenpolizei schlicht nicht konsultierten.
BECKY TAYLOR (Norwich) analysierte die britische Einwanderungsgesetzgebung und wies auf den langen Schatten des Empires in der britischen Migrationsgeschichte hin. Dies verdeutlichte sie an der Geschichte des British Nationality Act von 1948, der eine nicht-nationale Staatsbürgerschaft für die Einwohner der britischen Kolonien schuf. Das Gesetz wurde mit mehreren Initiativen von 1962, 1968 und 1971 zunehmend eingeschränkt, um die Immigration aus dem afrikanischen und asiatischen Commonwealth in das Vereinigte Königreich zu erschweren. Erst im Jahr 1992 und mit der Unionsbürgerschaft des Maastricht-Vertrags habe, so Taylor, die britische Debatte zur europäischen Immigration begonnen.
Den Stellenwert von Dekolonisierung betonte auch LEO LUCASSEN (Amsterdam) in einem anschließenden Syntheseversuch. Neben dieser identifizierte er die Aufwertung des Flüchtlingsstatus und die Dimension des Wohlfahrtsstaates als maßgebliche Komponenten im europäischen Migrationsregime nach 1945. Diese Prozesse hielten nicht an, da die Dekolonialisierung als abgeschlossen gelten kann, der Wohlfahrtsstaat Einwanderern mittlerweile weitgehend versperrt bleibe und das Asylrecht unter starken politischen Druck geraten sei.
Im zweiten Panel zu ost- und südeuropäischen Staaten ging EMILIA SALVANOU (Athen) zunächst auf die Folgen des griechischen Bürgerkriegs (1946-1949) ein, während dessen sich bis zu zehn Prozent der Bevölkerung auf der Flucht befanden. Sei die Arbeitsmigration der 1950er-Jahren noch maßgeblich eine Binnenmigration gewesen, so wandte sich diese in den 1960er-Jahren Europa und besonders der Bundesrepublik Deutschland zu. In der anschließenden Diskussion legte Salvanou dar, dass mittlerweile sieben Prozent der griechischen Bevölkerung nicht im Besitz eines griechischen Passes seien, die griechische Nation weiter als ethnisch sehr homogen gelte und das ius sanguinis im Staatsbürgerrecht verankert bleibe.
OLGA SPARSCHUH (München) forderte noch ausdrücklicher als Salvanou die Einbeziehung der Binnenmigration in die italienische Migrationsgeschichte ein. Sie legte dar, dass die übliche Darstellung der Migrationsgeschichte Italiens, die einen Umbruch von einem Emigrations- zu einem Immigrationsland seit den 1970er-Jahren identifiziert, sich differenzieren lasse. Etwa neun Millionen Italienerinnen und Italiener migrierten von 1955 bis 1971 innerhalb der Republik; das waren mehr, als im gleichen Zeitraum das Land nach Europa verließen.
DARIUSZ STOLA (Warschau) hob die Besonderheit des polnischen Falles als einzigen zum ehemaligen Ostblock zählenden Staat auf der Konferenz hervor, woraus sich unterschiedliche Periodisierungen und sein Fokus auf die polnische Emigrationsgeschichte ergäben. Besondere Berechtigungen zur Auswanderung besaßen in der frühen Volksrepublik allein Deutsche und Juden, die das Land in zwei Phasen – um 1950 und von 1955 bis 1959 – in die BRD, die DDR und nach Israel verlassen konnten. Schließlich identifizierte Stola das Ende des Kalten Krieges und den polnischen EU-Beitritt als entscheidende Zäsuren, woraufhin die Auswanderung besonders nach Großbritannien stark anstieg.
Im Gegensatz zu Polen existierte im Jugoslawien der Nachkriegszeit eine erhebliche Arbeitsmigration, zumeist in die BRD, wie JANINE-MARIE CALIC (München) darlegte. Die Auswanderung war jedoch von der jugoslawischen Regierung unerwünscht, und der Status jugoslawischer Einwanderer in der BRD blieb bis zu einem Anwerbeabkommen im Jahr 1968 prekär. Die jugoslawische Regierung selbst ermöglichte mit einem Amnestiegesetz von 1962 die Rückkehr von ehemaligen geflüchteten NS-Kollaborateuren, von denen die Hälfte, etwa 50.000 Menschen, nach Jugoslawien zurückkehrte. Die Jugoslawienkriege (1991-2001) führten schließlich zur größten Flüchtlingskrise in der europäischen Nachkriegszeit, in deren Folge 25 Prozent der Bevölkerung das ehemalige Jugoslawien verließen.
JOHAN SVANBERG (Stockholm) eröffnete das dritte Panel, das weitere Fallbeispiele aus Nord- und Mitteleuropa versammelte. Er zeichnete in der Nachkriegsgeschichte Schwedens zunächst den Weg von der Einstellung von Weltkriegsflüchtlingen hin zu einer aktiven Arbeitskräfteanwerbung nach. Mit diesem Ziel schloss die schwedische Regierung bereits 1947 bilaterale Abkommen mit Italien, Ungarn und Österreich ab, bis schwedische Gewerkschaften 1967 erfolgreich eine restriktivere Einwanderungspolitik durchsetzten. Die Meistererzählung eines Wandels von der Arbeitsmigration hin zu Flüchtlingen und Familienzusammenführungen nach 1975 hinterfragte Svanberg, da dieses Deutungsmuster allein von den sich verschlechternden Arbeitsmarktbedingungen in Schweden ausginge. Tatsächlich hätten sowohl „Arbeitsmigranten“ als auch „Flüchtlinge“ jedoch nicht selten in Unternehmen unterschiedslos nebeneinander gearbeitet.
ULRICH HERBERT (Freiburg) folgte den Wegen von Vertriebenen, Gastarbeitern, Flüchtlingen und Aussiedlern in der Nachkriegsgeschichte in der Bundesrepublik. Die Integration von über 12 Millionen deutschen Flüchtlingen („Vertriebenen“) aus Osteuropa nach dem Zweiten Weltkrieg, ein Viertel der bundesrepublikanischen Bevölkerung, kann trotz anfänglicher Ressentiments als Erfolg gelten. Ab 1955 und verstärkt seit dem Mauerbau 1961 begann die Bundesrepublik mit der Anwerbung südeuropäischer Arbeitsmigranten, sogenannter Gastarbeiter. Ähnlich wie in anderen westeuropäischen Staaten spielte das Asylrecht in der Bundesrepublik bis 1980 nur eine marginale Rolle, bis ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom Oktober 1975 ein schrankenloses Asylrecht garantierte. Entgegen der medialen Repräsentation hauptsächlich schwarzer Flüchtlinge in den 1990er-Jahren kamen zwei Drittel der 2,8 Millionen Asylsuchenden zwischen 1986 und 2006 aus Osteuropa. In der gleichen Zeitspanne gelangte auch in etwa dieselbe Anzahl sogenannter Aussiedler nach Deutschland, also in Osteuropa lebende Deutsche, die ähnlich wie die Vertriebenen der unmittelbaren Nachkriegszeit bevorzugt behandelt wurden.
OLIVER RATHKOLB (Wien) hob die Besonderheiten der österreichischen Migrationspolitik im europäischen Vergleich hervor. So wies er darauf hin, dass der Status für deutsche Vertriebene im Österreich der Nachkriegszeit sehr verschieden zu jenem in Deutschland war – bis 1946 wurden mehrere 100.000 sogenannte Volksdeutsche ausgewiesen, anschließend aber auch etwa 350.000 integriert. Die Anwerbeabkommen für Arbeitsmigranten aus Spanien (1961), der Türkei (1964) und Jugoslawien (1966) wurden in Österreich von Gewerkschaften und Arbeitgebern verhandelt. Deren starke Fokussierung auf „cheap labour“ und die Vernachlässigung von Bildungsprogrammen können nach Rathkolb erklären, warum Bildung für diese Bevölkerungsgruppen bis heute keinen großen Stellenwert hat. Als Erfolgsgeschichte gelte hingegen die Integration bosnischer Flüchtlinge nach dem Jugoslawienkrieg, die sich am ehesten mit einer Sympathie aus imperialer Nostalgie erklären lässt.
Im ersten Beitrag zum vierten Panel zu europäischen und globalen Aspekten der Migrationsgeschichte legte JÜRGEN BAST (Gießen) dar, dass das EU-Migrationsrecht den europäischen Nationalstaaten mittlerweile die entscheidenden Politikvorgaben gibt. Der Weg hierzu ließe sich maßgeblich durch die enge Verbindung von EU-Verfassungs- und Migrationsrecht erklären. Zunächst entstand mit den Römischen Verträgen ab 1958 ein „split migration regime“. Dieses garantierte Bewegungsfreiheit innerhalb der EWG, befasste sich jedoch nicht mit Einwanderern aus Drittstaaten und den französischen Überseegebieten. Erst der 1999 in Kraft getretene Vertrag von Amsterdam und der Europäische Rat in Tampere im selben Jahr stellten eine Zäsur dar. Die im Anschluss beschlossenen zahlreichen Richtlinien – etwa zum Familiennachzug – führten zu einem von der EU angeleiteten gemeinsamen und nach Basts Einschätzung durchaus liberalen Asyl- und Migrationsrecht für Einwanderer aus Drittstaaten.
MICHAEL MAYER (Tutzing) referierte anschließend zu einem Teilbereich der europäischen Migrationsgeschichte, dem Asyl in Europa, und fokussierte zunächst die durch westeuropäische Staaten und die USA bestimmte Verfasstheit des internationalen Flüchtlingsrechts und des Asylbegriffs in der unmittelbaren Nachkriegszeit. In dieser Zeitperiode beschränkte die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 den Flüchtlingsbegriff auf Europa und ignorierte andere Flüchtlingskrisen. Anschließend hob Mayer die bundesrepublikanische Besonderheit im europäischen Vergleich hervor, ein Recht auf Asyl für politisch Verfolgte in der Verfassung zu verankern. Das ursprüngliche Ziel dieser Klausel war der Schutz von deutschen politisch Verfolgten in der Sowjetischen Besatzungszone, was sich jedoch erübrigte, da die Verfolgten in der Bundesrepublik naturalisiert wurden.
Dass Flüchtlingsbewegungen erst in den 1960er-Jahren innerhalb der Vereinten Nationen als dauerhaftes politisches Problem identifiziert wurden, wies JAKOB SCHÖNHAGEN (Freiburg) anhand des UNHCR nach. Zunächst war mit dem 1950 gegründeten Flüchtlingskommissariat und der Genfer Flüchtlingskonvention das Flüchtlingsbudget der seit 1947 bestehenden Internationale Flüchtlingsorganisation (IRO) massiv reduziert und die Flüchtlingspolitik wieder nationalisiert worden. Flüchtlinge galten als auf die europäischen displaced persons beschränktes, einmaliges Problem der Vergangenheit – das Ergebnis waren „politics without future“. Erst mit der Dekolonialisierung seit den 1950er-Jahren habe sich innerhalb der UN schrittweise ein universelleres Flüchtlingsverständnis durchgesetzt, wie es schließlich im New York Protocol 1967 festgeschrieben wurde. Diese Universalisierung blieb jedoch fragmentiert, wie Schönhagen betonte. Das UN-Flüchtlingskommissariat koordinierte zwar 1971 erstmals umfassend Hilfeleistungen während des Bürgerkriegs in Pakistan, jedoch nicht im Biafra- und im Vietnamkrieg.
Chronologisch an die Ausführung von Schönhagen schloss AGNES BRESSELAU VON BRESSENSDORF (Berlin) an, die das globale Flüchtlingsregime seit 1970 anhand der „root causes debate“ in den Vereinten Nationen und europäischen Praktiken in Afghanistan und Pakistan diskutierte. Die „root causes debate“, bei der um 1980 auf deutschen Anstoß präventive Flüchtlingsmaßnahmen gegenüber humanitären Maßnahmen fokussiert werden sollten, verband sich in der Folge mit der bereits länger diskutierten Frage der strukturellen Ungleichheit des Globalen Südens und Nordens. Konkret verfolgten die Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft eine „Strategie der Regionalisierung“ für pakistanische und afghanische Flüchtlinge – sie versuchten mit Flüchtlingshilfen an den Grenzen und mit der Einbindung der türkischen Regierung, Flüchtlingsbewegungen möglichst von den europäischen Grenzen fernzuhalten.
In seinen abschließenden Bemerkungen konstatierte ULRICH HERBERT, dass sich ein Periodisierungsmuster für alle behandelten Länder erkennen lässt. Zunächst gebe es die Phase zwischen 1944/45 und den mittleren 1950er-Jahren, in der die Migrationsprozesse durch die Nachwirkungen von Krieg und Dekolonialisierungsprozessen bestimmt sind. Die Jahre zwischen den mittleren 1950er- und den frühen 1970er-Jahren seien im Westen durch die innereuropäische Arbeitsmigration geprägt, während dies im politischen Osten nur für Jugoslawien zutreffe. Die dritte Phase zwischen den frühen 1970er-Jahren und den Jahren um 1990 werde im Westen durch den Wandel von der Arbeitsmigration zur Flucht- und Asylmigration bestimmt. Im zerfallenden Sowjetimperium setzte die große Westwanderung ein, meist in der Form von Asylmigration. Nach dem Zerfall des Sowjetimperiums, so Herbert resümierend, beginne sich der Westen Europas mit unterschiedlichem Erfolg gegen weitere Zuwanderung abzusperren, während in Ostmitteleuropa im Zuge der EU-Integration erstmals Flüchtlinge aus dem Globalen Süden um Asyl nachsuchten.
Solche gemeinsamen Muster, aber gleichsam auch nationale Eigenheiten zu identifizieren und zu diskutieren, war das Kernthema der Konferenz. Hierbei erwiesen die Vorträge, wie die Berücksichtigung von Binnenmigrationen, das Hinterfragen von gängigen Kategorisierungen und die engere Einbeziehung nationaler und europäischer Gesetzesrahmen neue Impulse für die historische Migrationsforschung geben können. Ein wiederkehrendes Motiv der Beiträge war weiter, dass Massenmigration zwar nahezu durchgehend zu erheblichen Problemen in den Aufnahmeländern führte, diese aber weniger durch die Migrantinnen und Migranten selbst hervorgerufen werden als vielmehr durch die Reaktionen auf sie seitens der Einwanderungsgesellschaften. In dieser öffentlichen Konstellation werden sich Historikerinnen und Historiker auch in Zukunft positionieren müssen.
Konferenzübersicht:
Keynote
Peter Gatrell (University of Manchester)
Panel 1: Western Europe
Matthias Waechter (European Institute Nice): France
Jenny Pleinen (Universität Augsburg): Belgium
Becky Taylor (University of Norwich): Great Britain
Leo Lucassen (Leiden University): The Netherlands
Panel 2: Southern and Eastern Europe
Emilia Salvanou (Athens): Greece
Olga Sparschuh (Technische Universität München): Italy
Dariusz Stola (Institute of Political Studies Warsaw): Poland
Marie-Janine Calic (Ludwig-Maximilians-Universität München): Yugoslavia
Panel 3: Northern and Central Europe
Johan Svanberg (Stockholm University): Sweden
Ulrich Herbert (Universität Freiburg): Germany
Oliver Rathkolb (Universität Wien): Austria
Panel 4: European and Global Questions
Jürgen Bast (Universität Gießen): European Community/European Union
Michael Mayer (Akademie für Politische Bildung Tutzing): Asylum in Europe
Jakob Schönhagen (Universität Freiburg): UNHCR 1945 to 1970
Agnes Bresselau von Bressensdorf (Institut für Zeitgeschichte Berlin): Global Refugee Regime since the late 1970s