Über die Geschichte und Gegenwart des Föderalismus referierten Wissenschaftler:innen und Politiker auf dem Fuldaer Föderalismus Forum 2022, begleitet von Diskussionen mit der interessierten Öffentlichkeit. Die Tagung legte ihren Schwerpunkt auf die historischen Übergänge und Wandlungsprozesse der föderalen Staatlichkeit in Deutschland seit Gründung des Deutschen Kaiserreichs. Neben den demokratisch verfassten Staaten der Weimarer Republik und der Bundesrepublik Deutschland widmeten sich die Teilnehmenden auch dem NS-Regime und der DDR mit ihren jeweiligen zentralistischen Staatsdoktrinen.
Nach Grußworten des Fuldaer Oberbürgermeisters HEIKO WINGENFELD (Fulda), des Leiters der hessischen Landeszentrale für politische Bildung, ALEXANDER JEHN (Wiesbaden) und des Sprechers der Bürgerschaftlichen INITIATIVE, JOSEF HOPPE (Fulda), führte der wissenschaftliche Leiter der Tagung, ANDREAS WIRSCHING (München), in das Tagungsthema ein und skizzierte den Föderalismus als eine Grundtatsache der deutschen Geschichte. Das Austarieren des nationalstaatlichen Prinzips und des föderalen Prinzips stellten in Deutschland ein politisches Dauerthema dar: Während ersteres mit der Hoffnung auf eine stärkere Einheitlichkeit, Transparenz und Durchsetzungsfähigkeit verbunden werde, gehe letzteres mit der Erwartung erhöhter Partizipation und Vielfalt einher. Der Föderalismus könne als eines jener Gegengewichte zum radikalen Nationalismus angesehen werden, der bereits in vielen Teilen der Welt zur Rückkehr scheindemokratisch legitimierter Alleinherrschaften geführt habe.
Den föderalen Zukunftsvorstellungen für groß- und kleindeutsche Staatlichkeiten vor der Reichsgründung von 1871 widmete sich eine erste Sektion. DIETER LANGEWIESCHE (Tübingen) zeigte in Anlehnung an Überlegungen von Jana Osterkamp auf, dass sich das Habsburgerreich zu einem europäischen Laboratorium des Föderalismus entwickelte. Wegen der im Habsburgerreich zusammengefassten Nationen und Sprachen hätten dort ganz vielfältige Staatskonzeptionen kursiert – so etwa die Idee eines Nationalitätenbundesstaates oder einer den Deutschen Bund und das Habsburgerreich zusammenführenden Föderation. WOLFGANG NEUGEBAUER (Berlin) ging in seinem diskursgeschichtlichen Vortrag auf verschiedene im 19. Jahrhundert existierende Ideen für einen preußischen Einheitsstaat ein. Vielen dieser Konzeptionen habe eine Homogenitätsfiktion zugrunde gelegen, die fern der Realität gewesen sei und in erster Linie darauf zielte, einen Führungsanspruch für Preußen zu formulieren. Die Sektion ließ deutlich werden, dass es vor 1871 vielfältige Vorstellungswelten von unitarischen und föderativen Staatlichkeiten gegeben hatte.
In einer zweiten Sektion widmeten sich die Teilnehmenden der Koexistenz und Konkurrenz von zentralstaatlicher und föderaler Macht im Deutschen Kaiserreich und diskutierten über den Reichstag als eine unitarische sowie über den Bundesrat als eine föderale Klammer des Reiches. CHRISTOPH NONN (Düsseldorf) widmete sich dem Reichstag, der weitgehend nur ein Symbol des Unitarismus im Kaiserreich gewesen sei. Dessen Kompetenzen seien trotz mancher Kompetenzzuwächse limitiert geblieben. In der Öffentlichkeit habe der Reichstag jedoch an Popularität gewonnen. Die in ihm geleistete Arbeit sei von der Presse viel diskutiert worden. Selbst die bereits von Zeitgenossen diagnostizierte Parteienzersplitterung habe der öffentlichen Wahrnehmung des Reichstages und seiner Symbolik als unitarischer Klammer im Kaiserreich nicht geschadet. OLIVER HARDT (Cambridge, GB) fokussierte sich in seinem Vortrag auf den Bundesrat und hob hervor, dass sich das föderale Verfassungssystem zwischen Reichsgründung und Revolution fundamental gewandelt habe. Aus einem Fürstenbund mit Mischformen zentraler und dezentraler Entscheidungsprozesse habe sich ein integrierter Bundesstaat entwickelt, der als Reichsmonarchie unitarische Züge angenommen habe. Der Bundesrat habe dabei eine eigentümliche Rolle gespielt und eine Parlamentarisierung des Reichssystems zu verhindern versucht. Im Bundesrat sei die Langlebigkeit, die Widerstandkraft und die Wandlungsfähigkeit des monarchischen Obrigkeitsstaates zum Ausdruck gekommen.
Anschließend rückte eine dritte Sektion die Staatlichkeit der Weimarer Republik in den Mittelpunkt der Diskussionen. MICHAEL DREYER (Jena) widmete sich in seinem Vortrag den Ideen von Hugo Preuß für einen dezentralisierten Einheitsstaat. Preuss habe in die Weimarer Nationalversammlung einen Entwurf für eine föderale Neugliederung eingebracht, der die preußische Hegemonie brechen sollte. Zudem habe er ein Staatenhaus konzipiert, das als eine zweite Kammer hätte dienen und in dem es von den Parlamenten der Einzelstaaten gewählte Abgeordnete hätte geben sollen. Weder während der Verfassungsberatungen noch danach habe es jedoch politische Unterstützung für die Ideen von Preuß gegeben. STEFANIE MIDDENDORF (Jena) widmete sich in ihrem Vortrag der Finanzverfassung der Weimarer Republik und den mit ihr verbundenen Erwartungen an einen deutschen Einheitsstaat. Die Finanzpolitik der Weimarer Republik sei als eine Schicksalsfrage für die Fortexistenz des deutschen Volkes aufgefasst worden. Die Etablierung einer reichseigenen Finanzverwaltung unter Matthias Erzberger, durch die das Reich nicht mehr Kostgänger der Länder gewesen sei, habe zu einer anhaltend komplexen Beziehung zwischen dem Reich und den Ländern geführt. Diese Beziehung habe immer wieder neu austariert werden müssen. Die Weimarer Finanzverwaltung sei das Laboratorium eines Staatsumbaus gewesen, in dem schon frühzeitig Instrumentarien einer „diktatorischen“ Finanzverwaltung von Bedeutung gewesen seien.
Der Rolle von Ländern im Dritten Reich widmete sich eine vierte Sektion. MICHAEL KIßENER (Mainz) erörterte die Frage nach den Freiräumen und Grenzen einer regionalen Herrschaftspraxis im NS-Staat. Trotz einer weitreichenden Gleichschaltung der Länderregierungen auf Grundlage der NS-Ideologie mit einem auf den Führer ausgerichteten zentralistischen Staat habe sich punktuell und in begrenzter Weise noch eine regional eigenständige Herrschaftspolitik erhalten können. Diese sei durch die polykratischen Machtstrukturen im Dritten Reich und wegen regionalspezifischer Beharrungskräfte möglich geworden. Regionale Handlungsspielräume seien jedoch meist nur dann nachweisbar, wenn sie systemstützend bzw. -erhaltend gewirkt hätten. BERNHARD GOTTO (München) zeigte in seinem Vortrag auf, dass sich das Föderalismusverständnis in der bayerischen Finanzverwaltung zwischen den 1920er- und den 1950er-Jahren in fundamentaler Weise wandelte. Während der Föderalismus in der Zeit der Weimarer Republik noch als ein Fahnenwort gegen das Reich und die Demokratie gedient habe, entwickelte er sich nach 1945 zu einem Leitbegriff, um die bayerische Eigenstaatlichkeit in der Demokratie zu legitimieren. Nach Ende des Zweiten Weltkrieges sei es insbesondere die Auseinandersetzung mit der NS-Vergangenheit gewesen, die dazu geführt habe, dass die Mitarbeiter der bayerischen Finanzverwaltung, die dort häufig schon seit den 1920er-Jahren tätig gewesen seien, den Föderalismus retrospektiv in einen Gegensatz zur zentralistischen NS-Diktatur stellten. Auf diese Weise habe sich nach 1945 ein neugeartetes, prodemokratisches Föderalismusverständnis etablieren können.
Im Zusammenwirken mit dem Fuldaer Geschichtsverein e.V. fand im Rahmen des Fuldaer Föderalismus Forum eine Veranstaltung zur Geschichte der Neugründung des Landes Hessen statt. Der Präsident des Hessischen Landesarchivs, ANDREAS HEDWIG (Marburg), zeichnete in seinem Vortrag den Weg des Landes Hessen in die Bundesrepublik nach und arbeitete Leistungen hessischer Persönlichkeiten bei der westdeutschen Staatsgründung heraus. Am Beispiel des Bundeslandes Hessen wurde deutlich, dass bei der (Wieder-)Errichtung von Bundesländern bereits deren Einbettung in einen späteren deutschen Bundesstaat antizipiert worden war. Zugleich machte er ersichtlich, dass die Zeit des Aufbaus der Bundesländer den involvierten Akteuren ein Erfahrungswissen bescherte, welches sie bei der Gründung der Bundesrepublik einbringen konnten. Nach dem Impulsvortrag diskutierte Andreas Hedwig gemeinsam mit dem ehemaligen Staatsminister ALOIS RHIEL (Fulda) und dem Fuldaer Kulturamtsleiter THOMAS HEILER (Fulda) über die Entstehung und Entwicklung des Landes Hessen als Gliedstaat der Bundesrepublik, über die föderalen Traditionen vor 1945 und seine Auswirkungen auf das Land bis zur Gegenwart.
Die staatlichen Neuanfänge Ost- und Westdeutschlands nach 1945 standen im Fokus einer fünften Tagungssektion. HERMANN WENTKER (Berlin) zeichnete dabei die Geschichte der Länder in der Sowjetischen Besatzungszone und in der Frühphase der DDR nach. Er machte ersichtlich, dass die Länder in der SBZ vor allem aus pragmatischen und deutschlandpolitischen Gründen gegründet worden waren. Zudem sollten sie die weitreichende Macht der sowjetischen Militäradministration verschleiern. Trotzdem seien einzelne Landesakteure selbstbewusst aufgetreten und hätten zumindest teilweise eine eigenständige Rolle spielen können. In der Frühphase der SBZ habe es daher mehr als einen bloßen Scheinföderalismus gegeben. Ab 1948 seien jedoch die Landtage und Landesregierungen zunehmend entmachtet und die Länder zu einer reinen Fassade der zentralistischen Diktatur verkommen. Im Jahr 1952 hätten die Länder ohne größeren Widerstand durch 14 Bezirke abgelöst werden können. MANFRED GÖRTEMAKER (Potsdam) widmete sich den föderalistischen Weichenstellungen in Westdeutschland und stellte dabei die Entstehung des kooperativen Föderalismus in den Mittelpunkt seiner Ausführungen. Dieser beruhe und erzwinge eine Zusammenarbeit von Bund und Ländern und sehe sich gegenseitig stützende Aufgaben vor. So wirkten etwa die Länder an der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mit. Der Parlamentarische Rat habe diesen kooperativen Charakter nicht nur in Kauf genommen, sondern ganz bewusst beabsichtigt. Auch wenn dadurch Einbußen an Effektivität zu erwarten gewesen seien, hätten die Mütter und Väter des Grundgesetzes einen kooperativen Föderalismus für entscheidend gehalten, um den Staat seiner als gefährlich wahrgenommenen zentralistischen Stoßkraft zu berauben. Diese föderalen Weichenstellungen müssten vor dem Hintergrund des Kalten Krieges und den Entwicklungen in der SBZ eingeordnet werden.
In einer sechsten Sektion behandelten SIEGFRIED WEICHLEIN (Fribourg) und STEFAN OETER (Hamburg) spezifische Funktionsweisen des bundesdeutschen Föderalismus. Während ersterer das Verhältnis von Parteien zum Föderalismus näher betrachtete, blickte letzterer auf die bundesdeutschen Bemühungen um Föderalismusreformen. Siegfried Weichlein arbeitete heraus, dass sich Parteien nicht nur mit dem Föderalismus arrangierten, sondern diesen für den Aufbau der Parteistrukturen selbst inkorporierten. So seien die etablierten Parteien in Deutschland selbst Mehrebenengebilde. Alleine die Rekrutierung des Führungspersonals auf Bundesebene sei häufig das Ergebnis eines erfolgreichen Durchlaufens verschiedener Parteiebenen. Stefan Oeter betonte, dass die meisten Föderalismusreformbemühungen auf der Ebene eines rein technokratischen Diskurses verblieben seien. Zwar habe es in Zeiten großer Koalitionen immer wieder Reformbemühungen gegeben, aufgrund der bestehenden Beharrungsvermögen hätten diese an der föderalen Gesamtarchitektur allerdings wenig geändert. HELENE MIARD-DELACROIX (Paris) nahm sich in einem dritten Sektionsvortrag dem Föderalismus aus Perspektive von Deutschlands Nachbarstaaten an. Dabei machte sie unter anderem die unterschiedliche Selbst- und Fremdwahrnehmung des föderalen Prinzips der Bundesrepublik deutlich. Während es in Deutschland trotz mancher Kritik einen historisch erklärbaren Konsens für ein föderal aufgebautes Staatswesen gebe, das nach dem Verständnis vieler Bürgerinnen und Bürger gegen eine allzu weitreichende Machkonzentration vorbeuge, blickten Menschen aus einheitsstaatlich aufgebauten Ländern wie Frankreich mit einem gewissen Unverständnis auf die deutschen Verhältnisse, die in der Außenwahrnehmung von einer unklaren Machtzuteilung und von einer Langsamkeit in den Entscheidungsfindungsprozessen geprägt seien.
In einer letzten Tagungssektion wurden die Entwicklungen im wiedervereinigten Deutschland und die europäische Integration diskutiert. KARL-HEINZ PAQUÉ (Magdeburg) ging dabei der Entstehung und Entwicklung der „Neuen Bundesländer“ nach. Die Wiedererrichtung der mittel- und ostdeutschen Länder sei weitgehend in den Grenzen von 1952 erfolgt und habe zu keinen größeren politischen Kontroversen geführt. Neuordnungsversuche wie die Zusammenlegung Berlins und Brandenburgs seien über einen Planungsstatus nicht hinausgekommen. Die Deutsche Einheit könne im Wesentlichen als eine Erfolgsgeschichte des bundesrepublikanischen Föderalismus beschrieben werden, die mit pragmatischen Anpassungen und solidarischem Handeln bewältigt worden sei. Auch wenn die Deindustrialisierung den Menschen der „neuen Länder“ soziale Härten abverlangt habe, könnten die ab den 1990er-Jahren neu entstandenen Industrie- und Dienstleistungsstrukturen als gelungen angesehen werden. GUIDO THIEMEYER (Düsseldorf) widmete sich in seinem Vortrag den deutschen Bundesländern im europäischen Einigungsprozess und machte dabei deutlich, dass der deutsche Föderalismus von Anfang an in das sich herausbildende europäische Mehrebenensystem eingebunden war und föderale Akteure frühzeitig auf die neue europäische Handlungsebene reagierten. So hätten die Bundesländer inoffizielle Strukturen aufgebaut und eigene Beobachter nach Straßburg und Brüssel entsandt, persönliche Kontakte in die Gemeinschaftsorgane gesucht sowie staatsbesuchsähnliche Reisen durchgeführt. Ab den 1980er-Jahren hätten sie zudem eigene Ländervertretungen in Brüssel eingerichtet. Im Rahmen eines Trial-Error-Verfahrens habe sich ein europäisches System mit einer regionalen, nationalen und europäischen Ebene herausgebildet. Alle drei Ebenen seien eng miteinander verflochten und ließen untereinander keine klare Hierarchie erkennen. Die konkrete Ausgestaltung des Mehrebenensystems variiere je nach Politikfeld.
Zum Abschluss der Tagung fand ein hochkarätig besetztes Symposium zum Föderalismus in der Corona-Krise statt. Neben dem hessischen Kultusminister R. ALEXANDER LORZ (Wiesbaden), der die Schirmherrschaft der Tagung innehatte, nahmen daran der ehemalige Finanzminister Sachsen-Anhalts KARL-HEINZ PAQUÉ (Magdeburg), der Amtschef des Bayerischen Ministeriums für Gesundheit und Pflege WINFRIED BRECHMANN (München) und der Völker- und Staatsrechtler CHRISTIAN WALTER (München) teil. In seinem Impulsvortrag blickte Walter aus verfassungsrechtlicher Perspektive auf den Föderalismus im bisherigen politischen Management der Corona-Pandemie. In der Pandemie habe sich gezeigt, dass über grundsätzliche Aspekte in der Ausgestaltung des Föderalismus nachgedacht werden solle. Die Beurteilung, die Pandemiemaßnahmen hätten zu einem Flickenteppich und zu einer Entinstitutionalisierung der Entscheidungsfindungen geführt, sei jedoch zu negativ. Viele Prozesse seien vor allem Ausdruck historischer Pfadabhängigkeiten. Nach dem Impulsvortrag diskutierte das Podium über den Exekutivföderalismus und die regionale Ausdifferenzierung von Corona-Eindämmungsmaßnahmen sowie über das Verhältnis der formellen und informellen Entscheidungsfindungen zur Pandemiebekämpfung.
Der viertägige Fachkongress stieß auf große Resonanz in der Fuldaer Bürgerschaft. An den Veranstaltungen des Haupt- und Rahmenprogramms nahmen insgesamt rund 200 Besucherinnen und Besucher teil, was das öffentliche Interesse an den diskutierten Themen und Fragenstellungen verdeutlicht.
Konferenzübersicht:
Begrüßungen
Heiko Wingenfeld (Oberbürgermeister der Stadt Fulda)
Alexander Jehn (Direktor der Hessischen Landeszentrale für politische Bildung)
Josef Hoppe (Sprecher der Bürgerschaftlichen INITIATIVE)
Einführung in das Tagungsthema
Andreas Wirsching (München; Wissenschaftlicher Leiter der Tagung)
I. Unitarische und föderative Tendenzen im 19. Jahrhundert
Moderation: Dieter Langewiesche (Tübingen)
Wolfgang Neugebauer (Berlin): Preußen und der Einheitsstaat bis 1866. Ein doppeltes Missverständnis
II. Das Deutsche Kaiserreich zwischen Staatenbund und unitarisierenden Tendenzen
Moderation: Dieter Langewiesche (Tübingen)
Christoph Nonn (Düsseldorf): Der Reichstag als unitarische Klammer des Kaiserreichs
Oliver Haardt (Cambridge/GB): Der Bundesrat als föderale Klammer des Kaiserreichs
III. Die Weimarer Republik als zentralisierter Bundesstaat
Moderation: Elizabeth Harvey (Berlin)
Michael Dreyer (Jena): Hugo Preuß und die Idee des „dezentralisierten Einheitsstaates“
Stefanie Middendorf (Jena): Einheitserwartungen: Die Finanzverfassung als Politikum in der Weimarer Republik
IV. Reich, Länder und Kommunen unter der NS-Diktatur
Moderation: Elizabeth Harvey (Berlin)
Michael Kißener (Mainz): Regionalismus im Nationalsozialismus. Über Freiräume und Grenzen regionaler Herrschaftspraxis
Bernhard Gotto (München): Von „gegen das Reich“ zu „für die Demokratie“. Föderalismus als Fahnenwort und Staatsdoktrin in Bayern von den 1920er bis 1950er Jahren
Gemeinschaftsveranstaltung im Zusammenwirken mit dem Fuldaer Geschichtsverein e. V.
Andreas Hedwig (Präsident des Hessischen Landesarchivs): Die Neugründung des Landes Hessen und sein Weg in die Bundesrepublik
Podiumsdiskussion
Moderation:
Gerhard Möller (Oberbürgermeister a.D., 1. Vorsitzender des Fuldaer Geschichtsvereins e.V.)
Diskutanten:
Andreas Hedwig (Präsident des Hessischen Landesarchivs)
Alois Rhiel (Staatsminister des Landes Hessen a.D.)
Thomas Heiler (Leiter des Kulturamts der Stadt Fulda/ Geschäftsführer des Fuldaer Geschichtsvereins e.V.)
V. Staatliche Neuanfänge 1945-1949
Moderation: Lars Lehmann (München)
Hermann Wentker (München): Zwischen Föderalismus und Zentralismus. Die Länder in der Sowjetischen Besatzungszone
Manfred Görtemaker (Potsdam): Föderalistische Weichenstellungen zwischen Bizone und Bundesrepublik
VI. Die Bundesrepublik Deutschland als föderaler Staat
Moderation: Arthur Benz (Darmstadt)
Siegfried Weichlein (Fribourg): Föderalismus und Parteien in der Bundesrepublik Deutschland
Stefan Oeter (Hamburg): Föderalismusreformen – Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern
Hélène Miard-Delacroix (Paris): Föderalismus als Prinzip: Die Bundesrepublik Deutschland im internationalen Vergleich
VII. Föderalismus im vereinigten Deutschland seit 1990
Moderation: Arthur Benz (Darmstadt)
Karl Heinz Paqué (Staatsminister des Landes Sachsen-Anhalt a. D.): „Neue Bundesländer“. Entstehung und Entwicklung
Guido Thiemeyer (Düsseldorf): Die Bundesländer im europäischen Einigungsprozess
Abschlussveranstaltung
Begrüßungen
Heiko Wingenfeld (Oberbürgermeister der Stadt Fulda)
R. Alexander Lorz (Kultusminister des Landes Hessen/Schirmherr der Tagung)
Christian Walter (München): Die Coronakrise und der deutsche Föderalismus
Podiumsdiskussion
Moderation: Andreas Wirsching (München)
Diskutanten:
R. Alexander Lorz (Kultusminister des Landes Hessen/Schirmherr der Tagung)
Winfried Brechmann (Amtschef des Bayerischen Staatsministerium für Gesundheit und Pflege)
Karl Heinz Paqué (Staatsminister des Landes Sachsen-Anhalt a. D.)
Christian Walter (München)