Die zu besprechende Monografie ist die Buchfassung einer in der Betreuung von Mark Mazower und Adam Tooze entstandenen PhD-Thesis. Nicholas Mulder beschreibt und analysiert, wie Wirtschaftssanktionen seit dem Ersten Weltkrieg zu einem festen Bestandteil des Krisenmanagements in der internationalen Politik wurden – und welcher Erfolg ihnen dabei insbesondere mit Blick auf das Heraufziehen des Zweiten Weltkriegs beschieden war. Ausgangspunkt der Untersuchung ist eine Darstellung der alliierten Handelsblockade gegenüber den Mittelmächten des Ersten Weltkriegs (S. 27-54). Zwar hatte es auch zuvor bereits vergleichbare Versuche gegeben, den Ausgang militärischer Konflikte mittels ökonomischer (Zwangs-)Maßnahmen zu beeinflussen oder gar zu entscheiden – man denke hier nur an das bekannte Beispiel der napoleonischen Kontinentalsperre beinahe genau ein Jahrhundert zuvor –, doch mit dem Sieg der Alliierten im Ersten Weltkrieg schien erstmals der Beweis erbracht, dass wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen tatsächlich einen relevanten Einfluss auf den Ausgang militärischer Konflikte haben könnten: „It was the severe impact on Central Europe and the Middle East, where hundreds of thousands died of hunger and disease and civillian society was gravely dislocated, that made the blockade seem to be such a potent weapon.“ (S. 2)
Inwieweit diese zeitgenössische Annahme zum Kausalzusammenhang von Blockade und militärischem Sieg zutreffend war, ist letztlich nicht von Belang. Wichtig für die weitere Genese von Wirtschaftssanktionen als dem künftigen Schlüsselinstrument zur nicht-militärischen Konfliktregulation in den internationalen Beziehungen war einzig und allein, dass Sieger und Besiegte des Ersten Weltkriegs das Narrativ von der Wirkmächtigkeit der Blockade anerkannten, wenn auch aus völlig unterschiedlichen politisch-ideologischen Perspektiven (S. 57). Doch während es für die Sieger als neues Paradigma der diplomatischen Konfliktlösung erschien, bildete die Blockadeerfahrung für die Besiegten eine wichtige Facette in einem eigenen, revanchistischen Weltverständnis – und legte so etwa im Falle Deutschlands den Grundstein für eine Politik, die zwei Jahrzehnte später einen weiteren weltumspannenden Krieg zur Folge hatte.
Dabei war der scheinbare Erfolg der Blockade auch für die zunächst weiterhin bestimmenden internationalen Mächte Großbritannien und Frankreich Fluch und Segen zugleich. Auf der einen Seite, so war die Hoffnung, würde schon allein der Verweis auf die Wirkmächtigkeit der alliierten Blockade künftig Staaten davon abhalten, politische Differenzen mit militärischen Mitteln zu klären. Mit Blick auf drohende neue Balkankriege 1921 und 1925 schien sich diese Annahme auch insofern zu bestätigen, als sich sowohl Jugoslawien als auch Griechenland bereits mittels Sanktionsdrohungen nochmals zur Räson bringen ließen und Waffengänge unterließen bzw. umgehend beendeten (S. 121ff. und S. 151ff.). Doch wie der Autor zeigen kann, waren diese vordergründigen Erfolge zugleich Ausdruck eines tieferliegenden Problems vieler Staaten mit der nach bzw. aus den Pariser Vorortverträgen zur Beendigung des Ersten Weltkriegs entwickelten neuen Weltordnung.
Weil sich die Sanktionen bzw. Sanktionsdrohungen etwa vorrangig gegen kleinere Staaten richteten und sich der neu entstandene Völkerbund dabei wegen des Fernbleibens der USA von der weltpolitischen Bühne im Zweifel auf die militärische und wirtschaftliche Macht seiner Hauptprotagonisten Großbritannien und Frankreich stützen musste, um seinen Maßnahmen Nachdruck zu verleihen, erschien nicht wenigen diese neue Weltordnung als Fortführung imperialistischer Kanonenbootpolitik im neuen Gewande unilateraler Diplomatie. Dieses Empfinden wurde noch bestärkt, weil sich neben Großbritannien und Frankreich auch Italien außerhalb der Gremien des Völkerbunds identischer Machtmittel bediente, um nationale Interessen durchzusetzen (S. 112; S. 130; S. 149); ein Argument, das sich insbesondere die revanchistischen Mächte gerne zu Eigen machten. In Deutschland tat sich unter anderem Carl Schmitt schon Ende der 1920er-Jahre mit entsprechenden Einlassungen hervor (S. 174f.).
Auf diese Weise sorgten die Siegermächte selbst dafür, dass die Fortsetzung ihrer traditionellen Machtpolitik einerseits, andererseits zugleich ihre eigenen Bemühungen, eine weltumspannende Ordnung zur nicht-militärischen Konfliktregulierung und Friedenssicherung zu schaffen, diskreditierte. Hinzu kam ferner, dass sich die USA für etwa anderthalb Jahrzehnte nach Ende des Ersten Weltkriegs als aktive Gestaltungsmacht aus den internationalen Beziehungen zurückzogen und bei internationalen Konflikten einen strikten Neutralitätskurs verfolgten, der freilich bei genauer Betrachtung eben keineswegs neutral, sondern von eigenen, handelspolitischen Erwägungen bestimmt war.
Und schließlich war die Frage heftig umstritten, ob Wirtschaftssanktionen nicht im völkerrechtlichen Sinne womöglich schon einen feindseligen, kriegerischen Akt darstellten; dass die Implementierung von Sanktionen also gerade den Krieg, den sie eigentlich zu verhindern suchten, selbst initiierten, indem sie einem von Sanktionen bedrängten Staat quasi einen casus belli frei Haus lieferten (S. 159f.). Einen Ausweg aus diesem völkerrechtlichen Dilemma bot ein komplementäres Maßnahmenpaket, wonach in den Regularien des Völkerbunds im Falle eines drohenden militärischen Konflikts nicht nur Sanktionen gegenüber dem Aggressor, sondern auch Hilfsleistungen an den Bedrängten möglich sein sollten (S. 164).
Mit Blick auf die Geschichte der internationalen Beziehungen im Vorfeld des Zweiten Weltkriegs ist der Verzicht, dieses Mittel etwa im Falle des italienischen Überfalls auf Äthiopien zur Anwendung zu bringen, unter anderem prominent von John Maynard Keynes kritisiert worden (S. 223). Dabei ist das Versagen der „economic weapon“ im Falle des italienischen Überfalls auf Äthiopien 1935 allerdings keineswegs die von der früheren Forschung konstatierte „Todesstunde“ der nach 1919 entwickelten Weltfriedensordnung, wie der Autor überzeugend herausarbeitet (S. 202). Denn auch wenn sich die Strukturen des Völkerbunds aufgrund seiner strukturellen Schwächen – Abstinenz der USA, Austritt Deutschlands, Japans, Italiens, Ausschluss der UdSSR – als nicht hinreichend stark erwiesen, die ideellen Prinzipien einer nicht-militärischen Konfliktregulierung verbindlich durchzusetzen, blieben die instrumentellen Mechanismen – Sanktionen einerseits und komplementäre Subsidien für bedrängte Staaten andererseits – wichtiger Bestandteil der internationalen Diplomatie besonders in der Phase vor dem Beginn des Zweiten Weltkriegs infolge des deutschen Überfalls auf Polen.
Hier zeigt Mulder sehr überzeugend auf, wie das von US-Präsident Roosevelt initiierte „Lend-and lease“-Programm nach exakt diesem Schema arbeitete – und nach dem Zweiten Weltkrieg im Angesicht der sich entwickelnden Systemkonkurrenz mit der UdSSR im Marshall-Plan gewissermaßen eine unilaterale Fortsetzung parallel zu den Strukturen der neu entstandenen Vereinten Nationen fand (S. 270ff.). Nicht minder instruktiv sind die Ausführungen des Autors zur ambivalenten Rolle von Sanktionen bzw. Sanktionsdrohungen im Vorfeld des Kriegsbeginns 1939: Ohne die klare und unabweisbare Verantwortung Deutschlands und Japans sowie Italiens für den Beginn der militärischen Konflikte in Europa, Südostasien und Afrika zu relativieren, die schließlich in einen weltumspannenden Krieg münden, zeigt Mulder, wie die Angst vor vermeintlich hochwirksamen Wirtschaftssanktionen die politische Entscheidungsfindung in allen drei revisionistischen Staaten insofern beeinflusste, als sie einer politischen Analyse den Weg bereitete, die präventive militärische Gewalt als einziges und legitimes Mittel ansah, einer wirtschaftlichen Strangulation durch die Westmächte und die USA zu entgehen (S. 226ff.). Diese aus Sicht der alten und neuen Alliierten nicht intendierten Nebenfolgen der Wirtschaftssanktionen anzuerkennen, heißt nicht, die Verantwortung der revisionistischen Mächte für den Ausbruch des Zweiten Weltkriegs zu relativieren, denn ohne deren jeweils aus nationalistischer und rassistischer Ideologie gespeisten Verlangen nach (Wieder-) Erlangung einer (welt-)politischen Machtstellung würde gar kein Anlass für einen militärischen Konflikt bestanden haben.
Zusammenfassend stellt Nicholas Mulders Arbeit einen wichtigen Beitrag zur Neuakzentuierung der Geschichte der internationalen Beziehungen in der Phase zwischen den beiden Weltkriegen dar, dessen Wert gerade darin liegt, just keine fundamental neuen Erkenntnisse zu liefern, sondern das bestehende Bild der Epoche aus der Perspektive des Diskurses über Wirtschaftssanktionen in wichtigen Punkten neu zu akzentuieren.
Allerdings kann eine Besprechung der Arbeit in diesen Tagen nicht ohne einen Exkurs über die besondere tagespolitische Relevanz des in ihr verhandelten Themas in Zeiten des russischen Kriegs gegen die Ukraine auskommen. Denn so zynisch es angesichts der vieltausendfachen Opfer insbesondere unter der ukrainischen Zivilbevölkerung auch klingen mag, so unstreitig ist, dass die Arbeit aufgrund ihres Erscheinens im Februar 2022 unweigerlich auch als historisches Lehrstück für gegenwärtige politische Entscheider gelesen werden wird.1 Zugleich hilft die aktuelle Entwicklung auch besser zu verstehen, was Mulder als Ergebnis seiner historischen Analyse konstatiert: Dass die massiv von den Erfahrungen des Ersten Weltkriegs geleitete Vorstellung davon, was Sanktionen sind und welche Wirkung sie vermeintlich per se haben, mit ein Grund für ihre relative Erfolglosigkeit in den folgenden Jahrzehnten war: Wenn die Wirkungserwartungen von falschen Voraussetzungen ausgehen und insofern falsche, weil überzogene Erwartungen schufen, konnten diese Erwartungen nur enttäuscht werden.
Insofern waren und sind Wirtschaftssanktionen eben kein Allheilmittel zur Einhegung und Beendigung militärischer Konflikte, sondern können ihre Wirkung nur im Verbund mit weiteren, ergänzenden Maßnahmen entfalten: So gesehen steht die aktuelle Unterstützung der Ukraine mit Geldmitteln und Waffen auch in keinem Widerspruch zu den ebenfalls implementierten Wirtschaftssanktionen gegenüber Aggressor Russland; es handelt sich, wie auch Mulder in seiner Arbeit zeigen kann, letztlich um komplementäre Seiten derselben Medaille. Inwieweit beide Maßnahmen im Zusammenspiel in der Lage sind, die gewünschte Wirkung zu entfalten, wird die Zukunft erweisen. Klar ist unabhängig vom Ausgang des russischen Kriegs gegen die Ukraine indessen schon heute, dass es für die internationale Staatengemeinschaft angesichts der russischen Aggression kaum eine Alternative zum gewählten Vorgehen gab bzw. gibt, wenn die mit dem Überfall auf die Ukraine faktisch herausgeforderte und infrage gestellte internationale Ordnung nicht leichter Hand aufgegeben werden soll.
Anmerkung:
1 Davon zeugt u.a. die Tatsache, dass Nicholas Mulder etwa vom deutschen Nachrichtenmagazin „Der Spiegel“ zur Frage der Wirksamkeit der gegen Russland gerichteten westlichen Sanktionen interviewt wurde; vgl. https://www.spiegel.de/wirtschaft/sanktionen-wegen-ukraine-krieg-wer-einen-wirtschaftskrieg-fuehren-moechte-braucht-eine-kriegswirtschaft-a-2f271f48-d3b8-41fa-bdce-6414c99cea7c (19.07.2022).