Susanne Ender bereichert die historische Forschung zur bildungspolitischen Etablierung von OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) und EDK (Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren) um eine lange Liste von Dokumenten aus dem OECD-Archiv in Paris und aus dem Staatsarchiv in Luzern. Das dreiseitige Abkürzungsverzeichnis (von ACER = Australian Council for Educational Research bis WBK-NR = nationalrätliche Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur) am Ende der Arbeit belegt, wie viele weitere Organisationen, Institutionen, Gremien, Kommissionen und Projektverbünde berücksichtigt werden müssen, will man die OECD- und EDK-Geschichte seit Ende der 1980er-Jahre bis heute tiefenscharf verstehen.
Ender möchte vor allem feststellen, welche internationalen und welche nationalen Einflüsse die heutige Form der staatlichen Bildungsbeobachtung prägen. Im Hintergrund steht explizit (S. 76) die World-Polity-Theorie1, derzufolge ein (westlich vorgezeichnetes) „globales“ Bildungsmodell zur weltweiten Norm avanciert sei. Anhand ihres Materials widerspricht Ender dieser These. Erstens werden internationale Commitments immer schon heterogen, das heißt mit Rücksichten auf nationale Stimmen formuliert. Zweitens wird im Geflecht nationaler Interessen bestimmt, was solch ein Commitment national überhaupt besagt.
Methodisch wurden die Dokumente sowohl hermeneutisch als auch kodier-analytisch ausgewertet. Allerdings sind diese Verfahren im Buch nur kurz skizziert. Die Datenauswertung selbst wird nicht dokumentiert. Die Darstellung beschränkt sich auf „grössere Argumentationslinien“ (S. 90). Angesichts der Fülle des Materials und der angegebenen Interpretationstiefe liegt eine große Leistung der Studie darin, drei Epochen voneinander abgrenzen zu können, in denen spezifische Transformationen der internationalen Bildungserfassung mit signifikanten Variationen im Geflecht der institutionellen Netzwerke einhergehen (siehe eine Synopsis in Tabelle 1, S. 239). Zu nennen sind erstens eine Epoche „Bildungsindikatoren“ (Ende der 1980er-, anfangs der 1990er-Jahre), zweitens eine Epoche „PISA“ (um 2000 herum) sowie drittens eine Epoche „Bildungsmonitoring“ (ab 2009).
In der Epoche „Bildungsindikatoren“ verstärkt die OECD ihre bildungspolitische Stellung gegenüber der UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation). Dieselbe Zeit sieht in der Schweiz eine erhöhte Präsenz der EDK in Bereichen der Bildungserfassung, die vormals hauptsächlich dem Bundesamt für Statistik (BFS) oblagen. In der Phase „PISA“ weiten beide, OECD wie EDK, in der Bildungsberichterstattung ihre Stellung aus.2 Die Epoche „Bildungsmonitoring“ bringt schließlich eine Konsolidierung der dominanten Stellung beider Institutionen, verbunden mit einer Diversifizierung des Instrumentariums, mit einer Etablierung von „Kommunikationsstrategien“ und generell mit einem Regime der „Soft Governance“. Dieser Trend- und Erfolgsbericht wird in Form von sechs Thesen zusammengefasst:
(1) Die Internationalisierung der Bildungspolitik habe „neue Konstellationen“ geschaffen, „die zur erfolgreichen Positionierung der OECD und der EDK als Hauptakteure im Bildungsbereich beitrugen“ (S. 203–204).
(2) Die heutigen „Handlungslogiken, Strukturen und Ressourcen der OECD und der EDK“ seien ihrem „korporativen Aufbau“ in „Zwischenebenen der politischen Steuerung“ angepasst (S. 208).
(3) Über PISA und seine Vorläufer konnte die OECD ihr Bildungsverständnis als ein globales Modell etablieren, das „vom BFS in die Schweiz transferiert werden konnte, da der Diskurs um Bildungsstandardisierung in einem statistischen Kontext stand“ (S. 212).
(4) Im „gesamtschweizerischen Bildungsmonitoring“ sei jedoch „ein kritischer Import“ dieses Modells zu sehen, das Transformationen und teilweise sogar Zurückweisungen erfahren habe (S. 218).
(5) Sowohl das internationale als auch das nationale Bildungsmonitoring sei ein „Instrumentarium der Soft Governance“, das dem „Politiktransfer“ diene, bislang zwischen Ländern und „zukünftig auf Kantonsebene“ (S. 220).
(6) „Die EDK konnte sich […] als Steuerungsmacht im Schweizer Bildungswesen etablieren, indem sie Bildungsmonitoring als Mittel zur Sicherung des horizontalen kooperativen Föderalismus verankerte.“ (S. 226)
Das sind substantielle Thesen. Und die Studie wird einen großen Wert darin er- und behalten, solche Linien und Umbrüche in der institutionell verschachtelten Textproduktion zur Bildungsberichterstattung identifiziert zu haben. Doch soziologisch gelesen bleibt mir eine Irritation, die im Laufe der Lektüre eher zu- als abnimmt. Worin liegt der Erkenntnisgewinn, wenn man Informations-, Abstimmungs- und Vereinbarungsgremien wie die OECD und die EDK von Kompromissformeltextproduzenten3 begrifflich zu „Akteuren“, gar zu „Hauptakteuren im Bildungsbereich“ (siehe These 1) befördert? Wäre bei Bildungshauptakteuren nicht eher an Schülerinnen und Schüler, Lehrpersonen, Eltern zu denken? Narrativ mag die Akteursterminologie überzeugen, zumal sie, dank Gebrauch in der Politikberatung, auch im Feld selbst zu hören ist. Man kann dann von Intentionen schreiben, von Strategien, von Erfolgen und sogar von Macht. Aber wird es dem Material denn gerecht, oder verstellt es nicht eher dessen Potentiale, zum Beispiel zur Aufklärung dessen, was Ender als „Amalgamierung von Handlungsbereichen“ aus Politik, Verwaltung und Wissenschaft bezeichnet (S. 206)? Ender hat sich entschieden, ihre Quellen und die bildungswissenschaftliche Literatur in ein Verzeichnis zu stellen — so als ob der Bildungsindikatorenstandardisierungskorpus in (s)einem Atemzuge gleich mit definiert, was eine beachtliche Bildungsforschung nur sein kann. Wäre solch eine Zusammenstellung nicht selbst zu hinterfragen, wenn man das Bildungsberichtamalgam nicht nur nach Politik und Verwaltung, sondern auch nach Wissenschaft aufschlüsseln wollte?
In der Erörterung methodischer Fragen weist Ender darauf hin, dass das Material ausschließlich aus institutionellen Texten besteht (S. 87–88), also aus Texten ohne eigenverantwortlichen Autor. An Stelle von Autoren stehen all die Namen, die wir im Abkürzungsverzeichnis finden — und noch viel komplexere Konstruktionen wie „OECD DEELSA ED CERI CD“. Wer fragt, wer das alles oder einen bestimmten Text geschrieben habe und sich bei Zweifeln Rückfragen stellen müsste, wird immer eine vielschichtige Antwort erhalten. Könnte nicht gerade in der Akteurslosigkeit und Verantwortungsdiffusion die bildungspolitische Funktion der Texte und der durch sie bezeichneten Instrumentarien liegen? Das wäre zugleich die Frage nach der „Softness“ jener Governance (These 5), die nicht als „harte“ Regierung, nicht als faktische Exekutive auftreten kann.
Speziell für einen Problemkreis wie diesen erweist es sich doch als ein Manko der Arbeit, dass Ender zwar die Analyseverfahren benennt und in ihren Grundzügen referiert, die eigenen Analysen am Material aber weder exemplarisch noch synoptisch verdichtet noch auf eine andere Art dokumentiert. So kann nicht nachvollzogen werden, ob der Status „Akteur“ tatsächlich aus den Texten herauszulesen ist (als Selbstanspruch der Textproduzenten) oder sich allein aus dem Zeichnen und Beschreiben von allgemeinen „Linien“ ergibt.
Doch trotz der empirisch ungedeckten Akteurisierung von OECD und EDK leistet Enders Studie eine diskursanalytisch wichtige Aufklärungsarbeit. Man sieht in ihren Aufbereitungen und besonders in ihrer Drei-Epochen-Darstellung deutlich, dass es in der Geschichte von OECD und EDK niemals um eine Standardisierung von Bildung, sondern allein um eine Standardisierung von Bildungsindikatoren geht. Wächst die Zahl der Indikatoren4, braucht die Darstellung neue Ordnungsformate: Listen, Tabellen, Diagramme und Modelle5, von Ender mit einer Abbildung auf dem Buchcover festgehalten. Dabei spielt es methodisch gar keine Rolle, ob es sich um „Outcome“-Modelle (wie bei der OECD und beim BFS in der Epoche „Bildungsindikatoren“) oder um „Kompetenz/Literacy“-Modelle handelt (wie bei OECD und EDK in den Epochen „PISA“ und „Bildungsmonitoring“). Die konkreten Modelle können modifiziert und terminologisch angepasst werden. Nur irgendein Modell muss es sein, will man durch eine Vielzahl von Messungen ein „System“ abbilden.6
Modelle von Bildung/Education sind kein und brauchen keinen Begriff von Bildung/Education. Modelle sind Abstraktionen von Relationen, sind mathematische Formulierungen eines Zusammenhangs von Daten, die entweder diagnostisch-prognostisch (in der Wissenschaft) oder technologisch (in Wirtschaft und Politik) funktionieren oder nicht funktionieren. Letzteres entscheiden die Daten, nicht irgendeine Theorie. Solch eine Wissensformation spaltet alle Forschungen ab, deren Erkenntnisinteressen an einen Begriff von Bildung gebunden sind und die für ihren Fortschritt nicht institutionelle No-Name-Schriften, sondern personale und damit kritikfeste Autorenschaft benötigen. Eine wissenschaftliche Auseinandersetzung mit den wissenschaftlichen Kritiken am Modellierungsprogramm sucht man in den institutionellen Texten vergebens. Die marginalen Spuren in Enders Studie (S. 40–42, 114, 208) zeigen, dass, wenn Kritik überhaupt registriert wird, keine inhaltliche, sondern eine institutionelle Antwort erfolgt: die Einbindung und Neutralisierung in Gremien zur Revision und Reproduktion von institutionellen Texten.
Anmerkungen:
1 John W. Meyer / Francisco O. Ramirez, Die globale Institutionalisierung der Bildung, in: John W. Meyer / Georg Krücken / Barbara Kuchler (Hrsg.), Weltkultur, Frankfurt am Main 2005, S. 212–234.
2 Dass sich die EDK, anders als die OECD, nur den schulischen, nicht aber den hochschulischen und weiterbildenden Bereich des Bildungsmonitorings aneignet, hätte für eine Analyse inter- und binnennationaler Einflüsse mehr Aufmerksamkeit verdient.
3 Solch eine Form von Textproduktion zeigte sich jedenfalls in EDK-Dokumenten zum Schweizer Schuldiskurs der 2000er-Jahre: Achim Brosziewski / Alex Knoll / Christoph Maeder, Kinder – Schule – Staat. Der Schweizer Schuldiskurs 2006 bis 2010, Wiesbaden 2018, S. 46–51.
4 Bereits 2002 wurden 145 international gebräuchliche Indikatoren gezählt: Matthias Rürup, Ausländische und internationale Bildungsberichte als Orientierung für die nationale Bildungsberichterstattung in Deutschland, in: Hermann Avenarius u.a. (Hrsg.), Bildungsberichterstattung für Deutschland, Frankfurt am Main 2003, S. 9–34, hier S. 14.
5 Achim Brosziewski, Kognition und Kommunikation in Listen, Tabellen und Skalen. Analysiert am Fall der Bildungsberichte, in: Inka Bormann / Sigrid Hartong / Thomas Höhne (Hrsg.), Bildung unter Beobachtung. Kritische Perspektiven auf Bildungsberichterstattung, Weinheim 2018, S. 43–65.
6 Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), Education at a Glance: OECD Indicators, Paris, seit 2000 jährlich nichts Geringeres als den „state of education around the world“ indizierend.