Was hält die Europäische Union (EU) in ihrem Innersten zusammen? Sind es die wirtschaftlichen und finanziellen Interessen? Nein, es ist das Recht. Denn wenn das Drama des Brexits eine Botschaft bereithält, dann diese: Das Vereinigte Königreich wird es nur unter größten Mühen oder vielleicht sogar niemals schaffen, sich aus der historisch gewachsenen rechtlichen Verflechtung der Europäischen Union vollständig zu lösen.
Vor dem Hintergrund dieses aktuellen Bezugspunktes haben der Münchner Historiker Kiran Klaus Patel und der Konstanzer Rechtswissenschaftler Hans Christian Röhl ein Buch über die Rechtsgeschichte der Europäischen Gemeinschaft (EG) vorgelegt. Der Zeithistoriker Andreas Wirsching hat einen Kommentar beigesteuert. Die Autoren spannen einen weiten Bogen von den Anfängen der Nachkriegsintegration bis zur krisenhaften Gegenwart der EU. Primär geht es ihnen jedoch um den Schlüsselzeitraum zwischen 1985 und 1992, der von der Kommissionspräsidentschaft Jacques Delors‘, dem Binnenmarktprogramm, der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) und den Verhandlungen über den Vertrag von Maastricht geprägt war. Während bisher von „Jahre[n] des Ausbaus“1 des EG-Integrationsstandes gesprochen wurde, diagnostizieren die Autoren eine tiefgreifende Transformation der europäischen Rechtswirklichkeit. Wirsching erkennt einen „constitutional moment“ (S. 236), der ganz wesentlich zum Aufbau der Europäischen Union unserer Tage beigetragen habe. Die Vertiefung der Integration in der zweiten Hälfte der 1980er-Jahre ließ die Gemeinschaft zum dominanten Forum internationaler Kooperation in Westeuropa werden.
Der Band versteht sich als zeithistorisch-rechtswissenschaftliche „Selbstklärung“ (S. 5) und als interdisziplinäres Gesprächsangebot, als „explorativ“ und „exemplarisch“ (S. 8). Die Autoren konzedieren, dass sich der Dialog erst voll entfalten wird, wenn einschlägige Archivbestände (mit vorrückender Sperrfrist) umfassend verfügbar sind und das im Entstehen begriffene Forschungsfeld weiter ausgereift ist.
Für ihr Buch wählen die Autoren einen klassischen Zuschnitt, indem sie zunächst den rechts- und geschichtswissenschaftlichen Forschungsstand besprechen und anschließend mit ihrer These der „Transformation durch Recht“ kontrastieren. Zur Illustration und zum Test ihrer Thesen folgen zwei empirische Fallstudien, wobei eine (aus der Feder Patels) sich länderspezifisch auf die Bundesrepublik erstreckt, während sich die zweite (verfasst von Röhl) fachspezifisch mit den EU-Außenbeziehungen auseinandersetzt. Daran schließen sich Überlegungen zu Forschungsperspektiven und -desiderata an. Abgerundet wird der Band durch den Kommentar Wirschings und eine Quellensammlung.
Die Besprechung des Forschungsstandes zeigt, dass die These einer historischen Zäsur in der zweiten Hälfte der 1980er-Jahre in der Geschichtswissenschaft mittlerweile recht kontrovers diskutiert wird. In der rechtswissenschaftlichen Debatte hingegen werden die Jahre kaum als Um- oder Aufbruch gewertet. Essentiell ist: Zu einem echten Dialog der beiden Disziplinen über die EG-Rechtsgeschichte im fraglichen Zeitraum ist es bisher nicht gekommen.
Um das komplexe Sujet fassbar zu machen, treffen die Autoren eine klare Auswahl: Von Interesse für ihre Betrachtung ist das Binnenmarktprojekt und hier insbesondere die Dynamiken an der „Schnittstelle“ (S. 3) zwischen Mitgliedstaaten und Gemeinschaft. Mit Delors‘ Programm wurde aus dem Gemeinsamen Markt der Römischen Verträge (der seinerzeit getrennte Volkswirtschaften verband) der Binnenmarkt heutiger Tage ohne innere Grenzen.
Mit dem Binnenmarkt trat ein Recht neuer Qualität auf den Plan. Bis in die 1980er-Jahre hinein ließen sich viele Integrationsfortschritte auf die zwischenstaatlich ausgehandelten Verträge und das Richterrecht des Europäischen Gerichtshofes zurückführen. Dieses Kapitel der EG-Rechtsgeschichte wird mittlerweile intensiv erforscht.2 Die Umsetzung des Binnenmarktprogramms hingegen erfolgte maßgeblich durch supranationale Rechtsetzung, also durch das Zusammenspiel der Mitgliedstaaten im Rat auf Initiative der Kommission und unter Beteiligung des Europäischen Parlaments. Erst die Einführung von Mehrheitsentscheiden durch die EEA erlaubte es der EG, von den Möglichkeiten der Rechtsetzung vollen Gebrauch zu machen. Zentral für den Erfolg des Binnenmarktprogramms waren aber auch der geschickt agierende Jacques Delors sowie die Anwendung neuer juristischer Instrumente, mit denen Überregulierung und Bürokratisierung verhindert werden sollten.
Im Prozess der „Integration durch Rechtsetzung“ durchdrangen sich die mitgliedstaatliche und die europäische Ebene und ließen ein Mischsystem – auch als Mehrebenensystem oder Verbundstruktur bezeichnet – entstehen. Schrittweise erfolgte ein Souveränitätstransfer auf die Verbundstruktur. Von den Regierungen (und Parlamenten) verlangte die Rechtsetzung aber das „europäische Mitregieren“ (S. 76). So wurden die Mitgliedstaaten die primären Urheber der Integration. Patel und Röhl sehen in den tektonischen Verschiebungen daher eine „Rückeroberung der Europäischen Union durch die nationalen Akteure“ (S. 75), wie sie bereits mit der Einrichtung des Europäischen Rates in der Mitte der 1970er-Jahre begann. Da sie nun jedoch im Gewand technischer Einzelmaßnahmen unspektakulär verlief, fand sie kaum Beachtung als konstitutioneller Auf- oder Durchbruch. Selbst die maßgeblichen Akteure waren sich der Tragweite der rechtlich-politischen Umwälzungen scheinbar kaum bewusst.
Welchen Niederschlag die Transformation auf europäischer Ebene in der Politik und Verwaltung eines Mitgliedstaates fand, klärt Patel am Beispiel der Bundesrepublik. Der vorläufige Befund für die Schlüsselperiode lautet, dass es auf staatlicher Ebene, wie übrigens auch auf EG-Ebene, zu keinen größeren institutionellen Veränderungen kam. Strukturen und Abläufe zur Bewältigung der Europäisierung waren großenteils vorhanden und viele vermeintlich neue Europathemen der Jahre 1985 bis 1992 hatten bereits zuvor auf der Agenda gestanden. Hier überwog also die Kontinuität. Ins Auge sticht allerdings, dass der Bundestag bei der Bewältigung der EG-Themen gegenüber der Exekutive ins Hintertreffen geriet, und dass die deutschen Länder der Herausforderung ihrer Kompetenzen mit einer rigorosen „Nebenaußenpolitik“ (S. 135) begegneten. Insgesamt charakterisiert Patel (Guido Thiemeyer folgend) die staatlichen Anpassungen an die Europäisierung als eine kontinuierliche und letztlich erfolgreiche Improvisation, eine „Bastelei“.3 Die von Fritz Scharpf in seinem Modell der „Politikverflechtungsfalle“ heraufbeschworene Blockade blieb jedenfalls aus.
Eine zweite Fallstudie rückt die Gemeinsame Marktorganisation für Bananen von 1993 ins Blickfeld. Was zunächst wie ein Kuriosum anmutet, entpuppt sich schnell als exemplarisch für die entscheidende Rolle des Rechts in den EU-Außenbeziehungen in der Folge des Binnenmarktes. Der lange Konflikt über die Bananenmarktordnung illustriert, dass der Souveränitätstransfer auf die Verbundstruktur im Inneren der EU auch in den Außenbeziehungen vollzogen wurde. Hier schließt sich der Kreis zur Frage des Brexits, denn allein die Zahl der nach dem Ausscheiden von London neu zu verhandelnden Handelsabkommen (über 700) untermauert die internationale Rolle der EU.
Andreas Wirsching tritt in seinem abschließenden Kommentar noch einmal einen Schritt zurück und ordnet die Erkenntnisse in die größere Europadebatte ein. Dabei betont er nicht nur die Chancen eines rechtshistorischen Zugriffs, sondern stellt auch die von Patel und Röhl analysierte EG/EU-Rechtswirklichkeit den Euro- und EU-skeptischen Positionen entgegen, die in mehreren wissenschaftlichen Disziplinen aktuell formuliert werden.
Patel und Röhl sprechen mit ihrem Band sowohl zeithistorisch Interessierte als auch Rechtshistoriker/innen und historisch interessierte Europarechtler/innen an. Die teilweise sehr technische Materie ist ansprechend aufbereitet und die Verschränkung historischer und juristischer Perspektiven auch erzählerisch gut gelungen.
Mit ihren in diesem Band gesammelten Befunden, Blickachsen und Fragestellungen liefern Patel und Röhl wichtige Impulse für ein künftiges interdisziplinäres Forschungsfeld, das gegenwärtig erst in Umrissen erkennbar ist. Bisher liegen nur wenige Studien vor, eine Reihe von Projekten harrt der Fertigstellung. Das neue Feld verspricht, die bisher in der Rechtsgeschichte der europäischen Einigung formulierten Hypothesen und angewandten Methoden kritisch aufzugreifen und weiterzuentwickeln.4 Dabei wird der interdisziplinäre Dialog erst Fahrt aufnehmen, wenn neue Quellen erschlossen, weitere Themenfelder und Akteure ins Blickfeld gerückt, und alternative Herangehensweisen erprobt sein werden. Die Thesen dieses Bandes – zentral die „Europäisierung durch Rechtsetzung“ – werden die Debatte bereichern und sicherlich zu mancher Kontroverse anregen. Aber das dürfte ganz im Sinne des Gesprächsangebots sein, das Patel und Röhl mit „diesem kleinen Buch“ machen, wie die Autoren bescheiden formulieren. Dem Band sind zahlreiche Leser und dem Forschungsfeld viele künftige Projekte und Publikationen zu wünschen.
Anmerkungen:
1 Wilfried Loth, Europas Einigung. Eine unvollendete Geschichte, Frankfurt am Main 2014, S. 259.
2 Einen aktuellen Überblick wird z.B. der 2021 erscheinende Band liefern: Bill Davies / Morten Rasmussen (Hrsg.), The History of European Law, 1950–1993. The Battle over the constitutional practice.
3 Guido Thiemeyer, Stiefkinder der Integration. Die Bundesländer und die Entstehung des europäischen Mehrebenensystems 1950–1985, in: Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte 65 (2017), S. 339–363.
4 Exemplarisch für die unterschiedlichen Blickwinkel und Methoden sei hier auf die Forschungsarbeiten im Umfeld des Pariser Soziologen Antoine Vauchez, des Kopenhagener Historikers Morten Rasmussen und des Frankfurter Rechtswissenschaftlers Stefan Vogenauer verwiesen.