Schon im Spätmittelalter öffneten und schlossen sich durch die Einführung und den Abbau von Handelshemmnissen und die Regulierung von Verkehrswegen lokale, regionale sowie staatliche Märkte kleiner und großer Territorien in Europa für den Import und/oder Export unterschiedlicher Güter und Dienstleistungen. In der jüngeren Zeitgeschichte resultierte die Öffnung nationaler Märkte im Binnenmarktprojekt der Europäischen Union in einer Mobilitäts-und Verkehrspolitik, die die vier Freiheiten des Binnenmarkts überhaupt erst ermöglichen sollte, wobei der Verkehr als Hilfsmittel und Voraussetzung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung angesehen wurde. Zugleich sollten im Binnenmarkt der EU die europäischen Verkehrsmärkte selbst für den Wettbewerb geöffnet werden. Derartige Prozesse, in denen in Europa Märkte mittels Mobilitäts- und Verkehrspolitiken geöffnet und geschlossen wurden, standen im Mittelpunkt der Tagung. Unter ‚Öffnung‘ wurden dabei (für unterschiedliche Epochen) die Beseitigung von Hemmnissen durch Standards, regulative Maßnahmen oder (Ordnungs-) Politik verstanden – unter Schließung wiederum ihre Errichtung.
Den Einstieg in die Thematik lieferte nach einer Einführung von CHRISTOPHER KOPPER (Bielefeld) ein Beitrag aus der Geschichte des Spätmittelalters. Gab es bereits in dieser Zeit wirtschaftspolitische Ansätze zur Regulierung von Verkehrswegen und Handelsrouten? Dieser Frage ging NAOMI CARLA BEUTLER (Mainz/Rom) in ihrem Vortrag über „Städtische Marktöffnungen – Die Pfundzollbefreiungen an Rhein und Main“ nach. Anhand der Beispiele der Handelsstädte Köln (Pfundzollbefreiung 1334), Mainz (1478), Frankfurt (ca. 1500) und Nürnberg (1332) veranschaulichte Beutler, wie Pfundzollbefreiungen, das heißt Steuerbefreiungen auf ein- und ausgeführte Güter, die städtischen Märkte für Güter öffneten, die über Rhein und Main importiert werden konnten. Die Beantragung von Pfundzollbefreiungen durch Handelsstädte veranschauliche dabei zugleich den Wandel der deutschen Handelsrouten im Spätmittelalter. Anschließend betonte CORNELIUS NEUTSCH (Siegen) nachdrücklich, dass für diese Epoche nicht von einer Verkehrspolitik im modernen Sinne gesprochen werden könne. Allerdings zeige das Beispiel der Pfundzollbefreiungen, wie wirtschaftspolitische Maßnahmen dazu führen konnten, nicht nur den Warenaustausch, sondern auch Verkehrsströme auf die jeweiligen Orte neu auszurichten und so die Nutzung der Wasserstraßen Rhein und Main für den Handel zu erweitern.
In der zweiten Sektion – Europäische Verkehrspolitiken nach 1945 – standen Interdependenzen zwischen politischer Integration/Desintegration und Mobilitäts- beziehungsweise Verkehrspolitiken im Zentrum. Zunächst beschäftigte sich UWE MÜLLER (Leipzig) mit der inter- und transnationalen Verkehrspolitik der osteuropäischen RGW-Staaten während des Kalten Krieges. Müller unterstrich, dass trotz strukturell bedingter Unterschiede zwischen den Koordinationsmechanismen bei Plan- und Marktwirtschaften die Parallelen der Verkehrspolitik zwischen RGW und EWG nicht übersehen werden dürfen, betonte aber einschränkend, dass das östliche Verkehrswesen nur in einem weiteren Sinne über Marktöffnungen und Marktschließungen erklärbar ist. Der RGW war im Bereich der Verkehrspolitik vornehmlich darauf bedacht, den Einfluss in gesamteuropäischen beziehungsweise globalen Organisationen zu erweitern sowie ein Dach für bilaterale Verträge unter den Mitgliedsstaaten zu schaffen. Erörtert wurden strukturelle Probleme des RGW, die sich aus unterschiedlichen Export- und Importgüterstrukturen ergaben. Dass auch der RGW nicht frei von Spannungen blieb, ergab sich aus den Bemühungen der Sowjetunion, für dort benötigte Investitionsgüter geringe Transporttarife einzuführen, denen sich Transitländer wie die ČSSR und Polen trotz aller politischer Abhängigkeit widersetzten. Marktöffnungen und Marktschließungen waren im RGW also keinesfalls das alleinige Ergebnis hierarchischer Entscheidungsprozesse als vielmehr komplizierter Interessenabwägungen und den Folgen neuer Verkehrssysteme wie den Pipelines, die teure Umladungen zwischen den unterschiedliche Bahnsystemen (Spurbreiten) an der polnisch-sowjetischen Grenze zu umgehen halfen.
CHRISTIAN FRANKE (Siegen) warf die Frage auf, wie und warum Verkehrsmärkte in der Geschichte der EU (beziehungsweise ihrer Vorgänger seit den 1950er-Jahren) integriert oder desintegriert beziehungsweise geöffnet oder geschlossen wurden. Er schlug in seinen Ausführungen eine Brücke zwischen verkehrspolitischen Entscheidungen der EU und ihren Auswirkungen am Beispiel des Straßengüterverkehrs und insbesondere der Autobahn A45. Franke argumentierte, dass der in den ersten Jahrzehnten der EU-Verkehrspolitik wichtige Aspekt der Integration von Verkehrsmärkten über nationale Grenzen hinweg mittlerweile in der gemeinsamen Verkehrspolitik unstrittig geworden ist. Vielmehr geht es, angesichts der nicht zu leugnenden negativen Auswirkungen der freien Wettbewerbsmärkte im Verkehr für Klima und Umwelt, nun darum zu fragen, wie sich Märkte durch Regulierung so öffnen und/oder schließen lassen, dass neue Ziele wie die Emissionsreduktion oder die Entlastung der Straßenverkehrsinfrastruktur erreicht werden können. Für die verkehrshistorische Forschung – so die Schlussfolgerung – bedeutet dies, dass alte Fragen und Konzepte nach den ‚Besonderheiten des Verkehrs‘ oder dem ‚ruinösen Wettbewerb‘ in neuen Kontexten neu zu stellen sind.
GERNOT MÜLLER (Kleve) unterstrich, dass der Beitrag des Verkehrs zur europäischen Integration in den 1970er- und 1980er-Jahren zumeist auf die Annahme beschränkt blieb, durch den Ausbau von Verkehrswegen und dem Abbau von tarifären Hemmnissen für einzelne Verkehrsmittel äquivalent die gesamtwirtschaftliche Entwicklung in der EG begünstigen zu können. Fragen der Lebensqualität und Umweltverschmutzung wurden dabei auf europäischer Ebene erst seit den 1990er-Jahren gestellt. So stellten etwa Nachtflugverbote zum Schutz vor gesundheitlichen Schäden durch Fluglärm neue Formen der Marktschließung im Bereich gewandelter verkehrs- und mobilitätspolitischer Ziele dar. Müller betonte zudem die Bedeutung gesamtwirtschaftlicher Rahmenbedingungen und die lange Zeit sehr unterschiedlichen Interessen in Europa. Gleichzeitig wies er auf pfadabhängige Entwicklungslogiken hin, da sich beispielsweise im Eisenbahnverkehr Markteintrittsbarrieren aus dem Markt selber entwickeln würden, weil letztlich nur die ehemaligen Monopolisten sich größere Wagenparks leisten können.
In der dritten Sektion lag der Schwerpunkt auf einzelnen verkehrspolitischen Instrumenten angefangen von Subventionen für einzelne Verkehrsmittelangebote bis hin zu Fragen der Finanzierung des Autobahnbaus in den 1930er-Jahren und damit verbundene Interessenkonflikte zwischen Straße und Schiene. Im ersten Vortrag widmete sich VEIT DAMM (Siegen) dem Thema: „Subventionen und Verkehrspolitik in der Bundesrepublik“, wobei Subventionen gemäß der Definition der Tagung als politische Eingriffe in den Markt in den Bereich der „Marktschließung“ eingeordnet wurden. Angesichts der gewachsenen wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und (umwelt-)politischen Bedeutung des Verkehrs, Umbrüchen im Bereich der Verkehrstechnologien sowie der Zunahme des Verkehrsaufkommens seit den 1980er-Jahren, stelle sich laut Damm die Frage, wie nationale Verkehrspolitiken auf die genannten Entwicklungen reagierten beziehungsweise sie selbst mitzugestalten versuchten. Ein wesentliches Merkmal der deutschen Verkehrsgeschichte wurde in diesem Zusammenhang die Debatte, welche Verkehrsart (Schiene, Straße, Wasser, Luft) in welchem Umfang politisch gefördert werden sollte, welche Subventionen gesellschaftlich wünschenswert seien beziehungsweise welche Förderungen überhaupt in die Subventionsberichterstattung einzubeziehen sei. So wiesen etwa die Subventionsberichte der Bundesregierung, des Kieler Instituts für Weltwirtschaft und der Europäischen Umweltagentur für den Verkehrssektor stark voneinander abweichende Zahlen aus beziehungsweise verwendeten enorm differierende Subventionsbegriffe. Dabei war insbesondere die Frage strittig, inwiefern staatliche (Infrastruktur-)Maßnahmen, die den Autoverkehr begünstigten, als Subvention zu betrachten seien beziehungsweise eine Diskriminierung anderer – je nach Definition weniger geförderter – Verkehrsarten darstellten. Darüber hinaus besaßen aber auch durch öffentliche Finanzhilfen geförderte verkehrsfremde Ziele, u.a. sozial-, regional- und strukturpolitischer Art, einen starken Einfluss auf die Entwicklung der Verkehrssysteme und der einzelnen Verkehrsträger. Eine Versachlichung und Historisierung der Subventionsdebatten – so ein Fazit des Vortrags – besitze daher ein erhebliches Potential, um die Geschichte der mobilen Gesellschaft in Europa seit den 1970er-Jahren zu erklären.
Anschließend thematisierte RALF AHRENS (Potsdam) die Subventionierung des Zivilflugzeugbaus in der Bundesrepublik. Er warf am Beispiel der Förderung der Verkehrsmittel-Herstellung die Frage auf, ob Industrieförderung eine Variante der Verkehrspolitik sei. Im Bereich der Flugzeugindustrie erschien eine Förderung insofern geboten, als der Produktionszweig als eine so genannte „Schrittmacherindustrie“ galt, von der Spill-over-Effekte auf andere Wirtschaftszweige erwarten wurden. Wichtigster Adressat staatlicher Förderung war in den 1960er- und 1970er-Jahren die Produktion militärischer Produktion, während der zivile Flugzeugbau nur im Bereich der Forschung und Entwicklung gefördert wurde. Dies änderte sich mit dem Airbus-Projekt seit Mitte der 1970er, das nicht nur auf nationaler, sondern auch auf europäischer Ebene Fürsprache für eine intensive staatliche Förderung fand, sollte es doch ein Gegengewicht zur (weltweiten) Übermacht des US-amerikanischen Flugzeugbauers Boeing bilden. Die Vorstöße aus Brüssel gingen 1975 bis hin zum Vorschlag einer Art „Schuman-Plan für die Luftfahrt“, um der europäischen Luftfahrtindustrie zu einer starken Wettbewerbsposition gegenüber der US-amerikanischen Konkurrenz zu verhelfen. Subventionen im Flugzeugbau wurden auch mit den hohen Markteintrittskosten, u.a. hohen Forschungs- und Entwicklungsaufwendungen, gerechtfertigt, die sich in der Regel erst nach 20 Jahren amortisierten. In der Bundesrepublik führte die politische Förderung des Airbus-Projekts zu einer Konzentration der Branche, in deren Folge von sieben deutschen Flugzeugbauern in den 1970er-Jahren nur ein einziger bestehen blieb. Die Subventionierung des Zivilflugzeugbaus sei dabei jedoch nur partiell beziehungsweise temporär im Sinne einer Marktschließung zu verstehen. So sollte Airbus durch temporären Protektionismus nicht nur dabei geholfen werden, im globalen Wettbewerb zu bestehen, sondern vielmehr durch Subventionen überhaupt erst in die Lage versetzt werden, in einen solchen Wettbewerb einzutreten.
LENNART SCHMIDT (Düsseldorf) thematisierte in seinem anschließenden Vortrag den langen Weg zur Marktöffnung der Rheinschifffahrt im 19. Jahrhundert, nachdem diese in den Jahrhunderten zuvor zwar grundsätzlich offen war, aber eine ‚freie Schifffahrt‘ durch vielfältige Zölle, Abgaben und Stapelrechte eingeschränkt blieb. Schmidt warf die Frage auf, ob sich Anfang des 19. Jahrhunderts eine verkehrspolitische Wende am Rhein vollzog, in deren Folge einzelstaatliche Schifffahrtspolitiken sukzessive durch eine gemeinschaftliche Schifffahrtspolitik der Uferstaaten ersetzt wurde. Von Regelungen für einzelne Flussabschnitte erweiterten sich gemeinsame Schifffahrtsmärkte in mehreren Etappen ab 1804 auf den gesamten Lauf des schiffbaren Flusses. Auf dem Weg dorthin galt es schwierige Fragen zu klären: Wo endet eigentlich der Rhein und wo dürfen dementsprechend Zölle erhoben werden? Schmidt zeigte, dass die Liberalisierung des Rheinverkehrs ein langwieriges und konfliktreiches Unterfangen war. Frei von Abgaben war die Rheinschifffahrt tatsächlich erst mit der Mannheimer Akte von 1868, die sich nicht nur positiv auf den Handel auf dem Rhein, sondern auch entlang des Flusses insgesamt auswirkte.
JOHANNES BAUMEISTER (Berlin) behandelte in seinem Beitrag die dynamischen Entwicklungsprozesse der deutschen Transportmärkte in der Zwischenkriegszeit, wobei es um den neuen Konkurrenten des Straßengüterverkehrs für den vorherigen Monopolisten des Landtransports, die Eisenbahn, ging. Der auf markwirtschaftlichen Prinzipien basierende Lastwagenverkehr trat in den Wettbewerb mit der staatlich hochgradig regulierten und nach gemeinwirtschaftlichen Gesichtspunkten operierenden Reichsbahn, die dem Wettbewerb begegnete, indem sie aktiv und selbstständig die wachsende Bedeutung des Kraftwagenverkehrs untersuchte. Indem die Reichsbahn die Schirmherrschaft über den Bau und Betrieb der Reichsautobahnen übernahm, erweitere sie ihren Aktionsradius im intermodalen Wettbewerb und forcierte die Verabschiedung regulativer Konzepte für den LKW-Verkehr und die Modernisierung der Straßeninfrastruktur. Statt Verkehrsmärkte zu schließen und voneinander abzuschotten, suchte die Reichsbahn nach einem integrierten Konzept für den Binnenverkehr. Ordnungspolitisch sollte dieses – ganz im Trend der Zeit – gemeinwirtschaftlich und nicht marktwirtschaftlich ausgerichtet sein. Der Vortrag unterstrich, dass die Reichsbahn mit ihrer aktiven Kraftwagenpolitik die Weichen dazu stellte, dass der Straßenverkehr sich allmählich zu ihrem eigenen größten Konkurrenten entwickeln konnte.
Abschließend widmete sich der Workshop einem aktuellen Ansatz der Verkehrspolitik und seinen historischen Bezügen. ULRICH JANSEN (Wuppertal) thematisierte die kommunale Förderung nachhaltiger Mobilität, damit verbundene Herausforderungen und Handlungsmöglichkeiten sowie eine Reihe von konkreten Beispielen lokaler Verkehrsplanung. Er ging insbesondere auf den Bereich des nichtmotorisierten Verkehrs durch Fußgänger und Radfahrer ein. Zwar seien die kommunalen Möglichkeiten im Bereich der Verkehrspolitik begrenzt. Allerdings könnten insbesondere durch die Förderung des Fußgängerverkehrs und des Radverkehrs Störungen im Verkehrssystem reduziert und die negativen Effekte für die Umwelt verringert werden. Prospektive Verkehrsplanung und Verkehrsgeschichte schlössen sich dabei nicht gegenseitig aus, sondern könnten sich vielmehr produktiv ergänzen. In der Diskussion des Vortrags wurde nachträglich betont, dass historische Vorbilder – etwa städtische Verkehrsstrukturen der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts – sowohl Anknüpfungspunkte für aktuelle Planungsherausforderungen liefern als auch als Referenzmodelle dienen können. Insbesondere die Langlebigkeit materieller Infrastruktur zwingt dazu, bei verkehrs- und mobilitätspolitischen Gestaltungsaufgaben die historische Perspektive einzubeziehen.
Am Ende des Workshops stand die Erkenntnis, dass Verkehrs- und Mobilitätspolitiken epochenübergreifend für verschiedene Verkehrsmittel und Verkehrswege in Wirtschafts- und Handelspolitiken auf der einen sowie in Initiativen politischer Integration/Desintegration auf der anderen Seite eingebettet waren. Die Öffnungen und Schließungen von Verkehrs- und Mobilitätsmärkten unterlagen dabei langfristigen Entwicklungstrends. Pfadabhängige Mechanismen auf den Märkten für Verkehr und Mobilität bedeuten in dieser Hinsicht insbesondere mit Blick auf aktuelle Verkehrswenden hin zu nachhaltiger Mobilität eine immense Herausforderung. Dabei spielen vielschichtige Ziele und die wachsende Komplexität von Verkehrssystemen eine entscheidende Rolle: ging es in früheren Epochen in erster Linie um Wirtschafts- und Handelspolitik, so erweiterten sich die Ziele im aufkommenden Interventionsstaat des 20. Jahrhunderts um soziale und gemeinwirtschaftliche, bevor im 21. Jahrhundert umweltpolitische Ziele hinzukamen, ohne die darunter liegenden Schichten in ihrer Bedeutung grundsätzlich zu entwerten. Politiken zur Marktöffnung oder Marktschließung im Verkehrsbereich sehen sich dabei in zunehmendem Maße mit Zielkonflikten konfrontiert. Sie können insofern nicht losgelöst betrachtet werden von den langen Lebenszyklen bestehender Verkehrssysteme sowie den damit verbundenen Mobilitätspraktiken und Mobilitätskulturen in Wirtschaft und Gesellschaft. Dies lässt freilich eine Einbeziehung historischer Perspektiven in die wissenschaftliche Beschäftigung mit Verkehrspolitik beziehungsweise eine Beteiligung der Geschichtswissenschaft an verkehrspolitischen Debatten als wünschenswert erscheinen.
Tagungsprogramm:
Begrüßung/Eröffnung
Christopher Kopper (Bielefeld): Überblick zum Thema
(I.) Verkehrspolitik seit dem Spätmittelalter und in der Frühen Neuzeit
Cornelius Neutsch (Siegen): Kommentar
Naomi Carla Beutler (Rom/Mainz): Städtische Marktöffnungen – Die Pfundzollbefreiungen an Rhein und Main im Spätmittelalter und an der Schwelle zur Frühen Neuzeit
(II.) Europäische Verkehrspolitiken nach 1945
Gernot Müller (Kleve): Kommentar
Uwe Müller (Leipzig): Internationale und transnationale Verkehrspolitik der europäischen RGW-Staaten
Christian Franke (Siegen): Verkehrspolitik in der EU zwischen Integration und Desintegration
(III.) Einzelne verkehrspolitische Instrumente zwischen Marktöffnung und Marktschließung
Veit Damm (Siegen): Subventionen und Verkehrspolitik in der Bundesrepublik: Von den Bahn-Subventionen zur Förderung der E-Mobilität
Ralf Ahrens (Potsdam): Industrieförderung als Verkehrspolitik? Die Subventionierung des Zivilflugzeugbaus in der Bundesrepublik
Lennart Schmidt (Düsseldorf): Verkehrspolitik im Fluss. Die Rheinschifffahrt zwischen staatlicher Souveränität und wirtschaftlichem Internationalismus in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts
Johannes Baumeister (Berlin): Das Güterverkehrsmonopol über Umwege? - die Beteiligung der Deutschen Reichsbahn-Gesellschaft am Bau der Reichsautobahnen, 1933-1939
(IV.) Verkehr als Thema kommunaler Politik in der Gegenwart
Ulrich Jansen (Wuppertal): Kommunale Förderung nachhaltiger Mobilität – Herausforderungen, Handlungsmöglichkeiten und gute Beispiele
Abschlussdiskussion