In ihrer einführenden Begrüßung betonten THOMAS GROSSBÖLTING und KLAUS GROSSE KRACHT (beide Münster), dass die Behördenforschung aktuell eine blühende Forschungslandschaft darstelle, was zahlreiche in der jüngeren Vergangenheit erschienene Arbeiten zu den zentralen deutschen Ministerien und Behörden im 20. Jahrhundert verdeutlichten. Dass die Behördenforschung auch gegenwärtig weiter vorangetrieben wird, zeige nicht zuletzt das aktuelle BKM-Forschungsprogramm „Die zentralen deutschen Behörden und der Nationalsozialismus“, zu welchem auch das an der Universität Münster beheimatete Projekt „Verwaltungslogik und kommunikative Praxis im und nach dem Nationalsozialismus: Wirtschaft, Religion und Gesundheit im Zugriff zentraler Behörden 1930-1960“ zu zählen ist, in dessen Rahmen das 13. Nassauer Gespräch organisiert wurde. Während viele Arbeiten die Frage der personellen Kontinuität in den Mittelpunkt ihres Forschungsinteresses stellten, verfolge das Münsteraner Projekt einen anderen Ansatz: Innerhalb dieses Vorhabens solle Behördenforschung betrieben werden, indem nach Wandel und Kontinuität der externen und internen Verwaltungspraxis regimewechselübergreifend vom Ende der Weimarer Republik bis in die 1960er-Jahre gefragt werde. Dabei solle der Fokus nicht auf Behördenstrukturen liegen, sondern vielmehr auf drei verschiedenen Politik- und Verwaltungsfeldern: Wirtschaft, Gesundheit und Religion. Durch diese Dreiteilung innerhalb des Projektes erkläre sich auch die von den Organisatoren vorgenommene Sektionseinteilung des 13. Nassauer Gesprächs, die ebenfalls diesem Schema folgte.
Große Kracht beschrieb in seiner Einführung zwei große Desiderate der Bürokratieforschung: zum einen die Monodisziplinarität, die sich dadurch ergebe, dass ein Großteil der Forschenden aus der Geschichtswissenschaft stamme, wohingegen beispielsweise die Rechtswissenschaft eher unterrepräsentiert sei, zum anderen eine allgemeine Theoriedistanz. Einen Vorschlag zur Schließung dieser Lücke unternahm Große Kracht mit der Unterscheidung einer „Logik der Konsequenz“ und einer „Logik der Angemessenheit“ im Verwaltungsvollzug, womit er auf James G. March und Johan P. Olsen 1 verwies. Während die „Logik der Konsequenz“ auf rationalen Kosten-Nutzen-Abwägungen beruhe, orientiere sich die „Logik der Angemessenheit“ an – mitunter subjektiven – Vorstellungen davon, was in einer konkreten Situation geboten beziehungsweise (sozial) erwünscht erscheine. Verwaltungshandeln könne demzufolge nicht als das reine Befolgen von vorgegebenen Regeln und Verfahren angesehen werden, sondern müsse stets auch als Bestandteil eines umfassenden institutionellen Systems aus manifesten und latenten Regeln und Erwartungsstrukturen verstanden werden.
Im Anschluss an diese thematische Einführung hielt STEFAN FISCH (Speyer) einen Abendvortrag, in dessen Zentrum die kritische Historisierung der Idee des politischen Beamten in Deutschland stand. Fisch hob zunächst hervor, dass unter politischen Beamten – die ihren Ursprung im Jahr 1848 haben – Staatsdiener zu verstehen seien, die bei der Ausführung ihres Amtes in Übereinstimmung mit den politischen Zielen der Regierung handeln müssen. Diese politischen Beamten bekleideten stets zentrale Führungsämter. Fisch stellte abschließend heraus, dass das Berufsbeamtentum als konträrer Pol zur Idee der politischen Beamten zu sehen sei, da die Berufsbeamten ein Gegengewicht zu den Ministern darstellen sollten.
Die erste Sektion stand unter der Überschrift „Bürokratie zwischen Plan und Markt – Wirtschaft verwalten“. Wie weitreichend Verflechtungen zwischen der staatlichen Wirtschaftsverwaltung und organisierten Interessen sein können, zeigte ANNA ELBERS (Münster) anhand der Zusammenarbeit des Bundeswirtschaftsministeriums mit dem Deutschen Industrie- und Handelstag (DIHT) am Beispiel der Gesetzesgenese zum Kammerrecht auf. Das Wirtschaftsministerium unter Ludwig Erhard habe bei den Arbeiten zu diesem Gesetz eine zurückhaltende Rolle eingenommen, wohingegen der Handelstag den Gesetzesentwurf aktiv mitgestaltet und vorangetrieben habe. Elbers erklärte dies – unter Betonung von Kontinuitätslinien auch über verschiedene Regimewechsel hinaus – damit, dass die Verwaltung gewissermaßen gezwungen sei, Austauschprozesse mit organisierten Interessengruppen anzustreben, um Ressourcen zu gewinnen, die die Steuerung der Umwelt erleichtern und somit die Handlungsfähigkeit sicherstellen sollen. Die Kammern übernahmen Verwaltungstätigkeiten und entlasteten auf diese Weise das staatliche Verwaltungsaufkommen; andererseits versorgten sie den Staat mit Fachinformationen, sicherten ihr eigenes Fortbestehen und forcierten eine stetige Optimierung und Anpassung der ökonomischen Strukturen in ihren jeweiligen Bezirken.
SEBASTIAN TEUPE (Bayreuth) beschäftigte sich mit einem vergleichsweise jungen Feld – der Wettbewerbspolitik. Er betonte, dass es vor 1945 kein Kartellverbot und keine Versuche gegeben habe, die Marktmacht monopolistischer Unternehmen zu bremsen. Die „alten Richter“ der frühen Bundesrepublik waren also zu einer Zeit ausgebildet worden, in welcher es derartige Gesetze nicht gab. Im Zentrum seines Vortrags stand demzufolge die Frage, wie diese „alten Richter“ und der Bundesgerichtshof (BGH) die neuen Vorgaben implementierten. Durch die Analyse von drei Fallstudien kam Teupe zu dem Ergebnis, der BGH habe die interpretatorischen Spielräume, die durch allgemein gehaltene Formulierungen ermöglicht wurden, durchaus ausgenutzt, um das Wettbewerbsrecht abzumildern und somit an alten Traditionslinien festzuhalten.
DIERK HOFFMANN (München) war kurzfristig verhindert. Sein Vortragsmanuskript, in dem er den institutionellen Aufbau der Wirtschaftsverwaltung in der SBZ/DDR thematisierte, wurde von Thomas Großbölting zusammengefasst. Im Zentrum stand die Frage nach Kontinuitäts- beziehungsweise Diskontinuitätslinien in Bezug auf die Errichtung der Planwirtschaft in der DDR, wodurch vollkommen neue Verwaltungsinstitutionen – wie die Staatliche Plankommission (SPK) – geschaffen werden mussten. Insbesondere hinsichtlich der Personalsituation zeigte Hoffmann deutliche Kontinuitätslinien auf: So habe die SPK die frühere NSDAP-Mitgliedschaft von Mitarbeitern zwar als kaderpolitischen Makel angesehen, durch die Unterstützung am „demokratischen Aufbau“ der DDR habe dieser jedoch gewissermaßen „egalisiert“ werden können. Dass auch das nachträgliche Korrigieren von Biographien als legitimes Mittel zur Forcierung der eigenen Karrierepläne angesehen wurde, zeigte Hoffmann am Beispiel des stellvertretenden Vorsitzenden der SPK Werner Winkler: Obwohl Winkler selbst angegeben habe, 1933 der NSDAP beigetreten zu sein, sei später festgestellt worden, dass der Beitritt bereits 1931 erfolgt sei. Eine Absetzung Winklers aus diesem Grund habe jedoch nicht zur Debatte gestanden. Hoffmann betonte auch, die Frage nach (personellen) Kontinuitäten und Diskontinuitäten sei nicht mehr ausschließlich auf die Zeit des Nationalsozialismus zu beziehen, sondern auch bis in die Zeit der Weimarer Republik hinein sowie unter Berücksichtigung der politischen Sozialisation vor 1933.
Die Unsicherheiten, die neue Rechtssysteme mit sich bringen können, unterstrich – ähnlich wie bereits Teupe – auch MICHAEL C. SCHNEIDER (Düsseldorf) in seinem Kommentar zu dieser Sektion. So zeigte er am Beispiel der Anti-Trustgesetze auf, dass die deutsche Industrie des Öfteren – nicht nur nach 1945 – mit kollidieren Rechtssystemen konfrontiert worden sei.
Die zweite Sektion widmete sich dem Verwaltungs- und Politikbereich „Gesundheit“ und somit einem Themenbereich, der weit in die persönliche Sphäre der Verwalteten hineinreicht, sodass sich individuelle und gesellschaftliche Erwartungshaltungen mitunter in einem Spannungsverhältnis gegenüberstehen. Denn schließlich gehe es um Leben und Tod, wie MALTE THIESSEN (Münster) in seinem abschließenden Kommentar zusammenfasste.
Eröffnet wurde diese Sektion von BENEDIKT KEMPERs (Münster) Vortrag zur öffentlichen Unsicherheitswahrnehmung als Katalysator ministerialen Verwaltungshandelns. Kemper skizzierte die Ereignisse um den Hamburger Arzt Martin-Heinrich Corten Anfang der 1950er-Jahre, um die Folgen medialer Skandalberichterstattung und deren öffentlicher Rezeption auf Verwaltungshandeln aufzuzeigen. Corten war in einem aufsehenerregenden Gerichtsprozess vorgeworfen worden, seine Ehefrau widerrechtlich über 18 Monate in verschiedenen Psychiatrien untergebracht zu haben. Die intensive Berichterstattung über den Prozess und die dadurch verstärkte öffentliche Unsicherheit habe die gesellschaftliche Debatte um die gesetzliche Normierung psychiatrischer (Zwangs-) Einweisungen befeuert und sei auch in der Ministerialbürokratie rezipiert worden. Kemper fasste zusammen, dass der Fall Corten und die dadurch katalysierte öffentliche Unsicherheitswahrnehmung zu einer Beschleunigung der ministerialen Ausarbeitung der Reform des Einweisungsrechts geführt haben.
FRANZISKA KUSCHEL (München) zeigte anhand der vergleichsweise späten Gründung des Bundesministeriums für Gesundheit (BMG) Anfang der 1960er-Jahre und dessen Entstehungsgeschichte auf, dass das Thema Gesundheit in der noch jungen Bundesrepublik zunächst nur in einem sehr geringen Maße auf der politischen Agenda stand. Die Notwendigkeit eines eigenständigen Ressorts sei auch nach der Gründung des Ministeriums in Frage gestellt worden, sodass das BMG gewissermaßen zur – nicht immer erfolgreichen – politisch-organisatorischen Selbstbehauptung gezwungen worden sei, obwohl in der Bevölkerung großes öffentliches Interesse an dem Ressort und seinen Handlungsfeldern bestanden habe. Als erste Frau an der Spitze eines Bundesministeriums der Bundesrepublik habe vor allem die Ministerin Elisabeth Schwarzhaupt mediales Interesse erzeugt. Kuschel warf in ihrem Vortrag die Frage auf, inwieweit bei dieser Gründung an institutionelle Traditionen angeknüpft wurde und inwiefern die Randständigkeit der Gesundheitspolitik vor dem Hintergrund des NS-Gesundheitswesens und den Medizinverbrechen der Nationalsozialisten beleuchtet werden muss. Das Verwaltungshandeln des BMG sei, wie sie zusammenfasste, in besonderem Maße durch äußere Faktoren wie den Contergan-Skandal oder diverse Lebensmittelskandale in den 1960er-Jahren beeinflusst worden.
Einen anderen Zugang zum benannten Verwaltungsfeld wählte hingegen ANNETTE HINZ-WESSELS (Berlin). Im Zentrum ihrer Ausführungen standen das 1976 in Kraft getretene Gesundheitsabkommen zwischen der Bundesrepublik und der DDR – mit dem Anspruch die Gesundheitsversorgung der Menschen in den beiden deuten Staaten zu verbessern – und insbesondere die auf dieser Grundlage erfolgten medizinischen Behandlungen von DDR-Bürgern in der Bundesrepublik und in West-Berlin. So betonte Hinz-Wessels, für die Betroffenen sei es notwendig gewesen, derartige spezielle Behandlungsaufenthalte bei den Gesundheitsbehörden ihres eigenen Staates zu beantragen, die in einem zweiten Schritt mit der Gesundheitsverwaltung des anderen Staates in Kontakt getreten sei, um über das eingebrachte Anliegen zu entscheiden. Eine Bewilligung des Antrags sei nur erfolgt, wenn eine derartige Behandlung im eigenen Staat nicht in adäquater Weise durchführbar gewesen wäre. Dies mache deutlich, dass die Inanspruchnahme medizinischer Expertise im jeweils anderen Staat im Rahmen des deutsch-deutschen Gesundheitsabkommens im höchsten Maße Bestandteil von Verwaltungshandeln waren.
Ein von HINNERK WISSMANN (Münster) gehaltener Abendvortrag eröffnete eine juristische Perspektive auf die Typologie der Verwaltungsbefugnisse im modernen Rechtsstaat und rückte somit von der eingangs beschriebenen Monodisziplinarität der Bürokratieforschung ab. Wißmann stellte die These auf, dass Verwaltungslogik und kommunikative Praxis in Deutschland strukturell durch die institutionelle Wechselbeziehung von Exekutive, Legislative und Judikative geprägt seien, sodass der Gesetzgebungsstaat dem Verwaltungsstaat in gewisser Weise folge.
„Transzendenz im weltlichen Staat“ und somit das Politikfeld „Religion“ war Gegenstand der dritten Tagungssektion. JAN H. WILLE (Münster) beschrieb in diesem Kontext einerseits die vom Heiligen Stuhl initiierten Bemühungen, die Fortexistenz des Reichskonkordats auch nach 1945 mit Verwaltungspraktiken zu sichern und zu festigen, und andererseits die Anstrengungen der Bundesregierung, diesem Credo zu folgen. Dass der Fortbestand des Konkordats und somit die Anknüpfung an die staatskirchenrechtliche Vergangenheit nicht problemlos möglich und durch die Generierung von rechtserheblichen Tatsachen während der Besatzungszeit geprägt waren, zeigte Wille unter anderem anhand der Anpassung des Treueeids nach 1945 – ein Schwur, welcher in seiner ursprünglichen Form auf das Deutsche Reich abzulegen war – sowie anhand des Verbots der politischen Betätigung. Die Bemühungen des Papstes, dieses Verbot strikt durchzusetzen, seien als Versuch zu interpretieren, die Gegenwart durch verwaltungspraktische Kontinuitäten an die staatskirchenrechtliche Vergangenheit zu binden.
Während bei Wille die Bemühungen um eine faktensetzende Fortführung staatskirchenrechtlicher Kontinuitätslinien im Mittelpunkt standen, wandte sich SASCHA HINKEL (Münster) den Auseinandersetzungen zwischen kirchlicher und staatlicher Verwaltung während des Nationalsozialismus insbesondere anhand des Schriftwechsels zwischen dem Vorsitzenden der Fuldaer Bischofskonferenz Adolf Kardinal Bertram und dem Reichsminister für die kirchlichen Angelegenheiten Hanns Kerrl zu. Hinkel stellte zunächst heraus, dass Hitler sich zwar in der Öffentlichkeit konziliant gegenüber den Kirchen zeigte, intern jedoch andere Ansichten vertreten habe. Seine Kirchenpolitik sei von den wechselhaften außenpolitischen Erwägungen überstrahlt worden, da er diesen Politikfeldern einen höheren Stellenwert beigemessen habe. Der Breslauer Erzbischof Kardinal Bertram hingegen habe in Rom als „Staatsbischof“ gegolten, da er stets auf eine enge Zusammenarbeit zwischen Staat und Kirche gesetzt habe, was während des Nationalsozialismus in einer sogenannten Eingabenpolitik geendet sei: Sobald er Verstöße und Übergriffe gegen die katholische Kirche vernahm, habe Bertram schriftlichen Protest bei verschiedenen staatlichen Stellen erhoben, was Hinkel anhand von 266 Schriftstücken Bertrams nachwies. Hinkel betonte, diese Eingabenpolitik sei im Wesentlichen erfolglos gewesen, was nicht zuletzt dadurch deutlich werde, dass nur 113 Schreiben von staatlichen Stellen als Antwort auf seine Eingaben nachzuweisen seien.
Die Sektion endete mit einem Kommentar von CHRISTIANE KULLER (Erfurt), die eine Erweiterung der Diskussion jenseits des auf der Tagung zuvorderst in den Blick genommenen Verhältnisses von Staat und katholischer Kirche auf andere Religionsgemeinschaften in der zunehmend religiös pluralisierten Gesellschaft anregte.
Konferenzübersicht:
Thomas Großbölting (Münster) / Klaus Große Kracht (Münster): Begrüßung und Einführung
Abendvortrag
Stefan Fisch (Speyer): „Politische Beamte“ und Politisierung der Beamten in Deutschland
Sektion 1: Bürokratien zwischen Plan und Markt – Wirtschaft verwalten
Anna Elbers (Münster): Der getreue Unterbau"!? Die Zusammenarbeit der Wirtschaftsverwaltungen Deutschlands mit dem Deutschen Industrie- und Handelstag im Zeitraum von 1930 bis 1960.
Sebastian Teupe (Bayreuth): Neue Wirtschaftspolitik, alte Richter. Wettbewerbsregulierung in der frühen Bundesrepublik aus Sicht der Rechtsprechung
Dierk Hoffmann (München): Der Aufbau der Wirtschaftsverwaltung in der SBZ/DDR – Traditionslinien und Brüche; in Abwesenheit vorgetragen von Thomas Großbölting
Michael C. Schneider (Düsseldorf): Kommentar/Diskussion
Sektion 2: Von Bürgern und Patienten – Gesundheit verwalten
Benedikt Kemper (Münster): „Ein ganzes System auf der Anklagebank.“ Öffentliche Unsicherheitswahrnehmung als Katalysator ministerialen Verwaltungshandelns
Franziska Kuschel (München): Gesundheit als umstrittene Bundesaufgabe. Politische Gestaltungsansätze des Bundesministeriums für Gesundheitswesen in den 1960er-Jahren
Annette Hinz-Wessels (Berlin): Verwaltungshandeln im Kalten Krieg: Von der inoffiziellen zur offiziellen deutsch-deutschen Kooperation im Gesundheitswesen
Malte Thießen (Münster): Kommentar/Diskussion
Abendvortrag
Hinnerk Wißmann (Münster): Anleitung und Kontrolle: Typologie der Verwaltungsbefugnisse im modernen Rechtsstaat
Sektion 3: Die Transzendenz im weltlichen Staat – Religion verwalten
Jan H. Wille (Münster): Wie selbstverständlich einhalten. Normensetzende Verwaltungspraktiken beim Reichskonkordat nach 1945
Sascha Hinkel (Münster): „Eine weitere Diskussion über diese und ähnliche Fragen dürfte wohl ebenso zeitraubend wie unfruchtbar und ergebnislos sein.“ Die Enzyklika „Mit brennender Sorge“ in der Auseinandersetzung zwischen staatlicher und kirchlicher Verwaltung
Christiane Kuller (Erfurt): Kommentar/Diskussion
Abschlussdiskussion: „Verwaltungslogik und kommunikative Praxis. Wirtschaft, Religion und Gesundheit als Gegenstand von Bürokratie in Deutschland 1930-1960“
Anmerkung:
1 James G. March / Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics, New York 1989, S. 21-26.