G. Clemens u.a.: Europäisierung von Außenpolitik?

Cover
Titel
Europäisierung von Außenpolitik?. Die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) in den 1970er Jahren


Autor(en)
Clemens, Gabriele; Reinfeldt, Alexander; Rüter, Telse
Reihe
Veröffentlichungen der Historiker-Verbindungsgruppe bei der Kommission der Europäischen Gemeinschaften / Publication of the European Union Liaison Committee of Historians 19
Erschienen
Baden-Baden 2019: Nomos Verlag
Anzahl Seiten
411 S.
Preis
€ 74,00
Rezensiert für H-Soz-Kult von
Jost Dülffer, Historisches Institut, Universität zu Köln

Gabriele Clemens, mittlerweile emeritiert auf einer Jean-Monnet-Professur für Europäische Integration und westeuropäische Geschichte in Hamburg, legt mit zwei Mitarbeiter/innen ein Buch zu einem bearbeiteten Forschungsprojekt vor. Dabei geht es nicht um die im Rahmen der (EWG etc., dann ab 1967) EG entstandene supranationale Zusammenarbeit. Diese bildete den zentralen Integrationsansatz, der zumeist im Zentrum der Forschung zu „Europäisierung“ steht. Vielmehr geht es hier um die daneben stattfindende Abstimmung der Regierungen in der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ). Daran nahmen nach den Erweiterungen der EG Anfang der 1970er-Jahre durch Großbritannien, Irland und Dänemark neun Staaten teil. In diesem Band geht es programmatisch – und mit kaum Vor- und Nachgeschichte – um die Jahre 1970 (offizielle Einführung nach der Haager Konferenz mit dem nachfolgenden Luxemburger Bericht) bis 1981; die EPZ wurde 1993 nach dem Vertrag von Maastricht durch die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) abgelöst.

Die EPZ bildet einen interessanten, zusätzlichen Forschungsgegenstand. Sie bestand aus Arbeitsgruppen zu spezifischen Sach- bzw. Regionalfragen, sodann aus dem Politischen Komitee (PK) (zumeist der Politischen Direktoren der Außenämter) und darüber den Konferenzen der Außenminister. Es gab also auch hier ein miteinander verflochtenes Mehrebenensystem, wie es für größere Bürokratien aller Art typisch sein dürfte. Die Verfahren werden nach Clemens politologisch als „process tracing“ bezeichnet, bei Historikern übersetzt als „gebräuchliche Methode zur Analyse von meist multikausal bedingten Entscheidungsprozessen“ (S. 30). Für besonders wichtig halten Clemens, Reinfeldt und Rüter (mit dem Politikwissenschaftler Claudio M. Radielli) die Verfolgung von Kausalitäten in der Europäisierung (ebd.). Es fragt sich, ob dieser Anspruch historisch überhaupt einzulösen ist. Die Autor/innen der Studie brechen dies auf die Frage herunter, ob und wie sich die diversen nationalen Vertreter in der EPZ in ihren Argumentationen oder Verhaltensweisen geändert hätten. Das ist die wiederholt als Kriterium angesprochene Sozialisation der Menschen, synonym gebraucht mit „Sozialisierung“ (worunter man in anderem Kontext den Umgang mit Produktionsmitteln versteht).

Anders als Politikwissenschaftler, die sich zumeist mit dem Endprodukt von Beschlüssen und Empfehlungen begnügten, haben Clemens, Reinfeldt und Rüter die gesamten Verhandlungen nach den „geheimen“ Archiven (Wieso gelangten sie dennoch an die Akten? Ist die übliche Deklassifizierung gemeint?) in den Einzelstaaten rekonstruiert. Aus arbeitsökonomischen Gründen waren das diejenigen der Bundesrepublik Deutschland, Frankreichs, Großbritanniens und Belgiens (als Beispiel für ein kleineres Land). So glauben sie, validere Erkenntnisse als die der Nachbarwissenschaft gewinnen zu können. Die Studie ist in der Tat weitgehend aus den Archivquellen gearbeitet und muss sich angesichts von deren Umfang auf Fallstudien beschränken, welche die Kapiteleinteilung widerspiegeln. Verständlicherweise wurden Arbeitsgruppen für die EPZ vor allem für neu aufkommende, konfliktbehaftete Fragen eingerichtet. Das sind die lusophonen Gebiete Afrikas (portugiesische Revolution in den 1970er-Jahren), die Konflikte um das Apartheid-Regime in Südafrika, eng zusammenhängend mit Namibia und Südrhodesien (Zimbabwe). Sodann geht es um den nördlichen Mittelmeerrand – zeitlich unterschiedlich: Portugal, Spanien, Griechenland – Türkei, Zypern. Nur im letzteren Fall wurde eine solche Bedeutung erreicht, dass mehrere Aktenstücke in der Publikation zur deutschen Außenpolitik erschienen; es handelte sich also dem Inhalt nach zumeist um weniger wichtige Fragen, die hier aus methodisch-organisatorischen Gründen den Kern bilden.

Das Interesse der Autor/innen richtet sich primär auf die Institution EPZ, sekundär auf die behandelten politischen Probleme, die bisweilen gut, bisweilen sehr knapp eingebettet werden, da vorwiegend systematische politikwissenschaftliche Literatur den Rahmen abgibt. Der Rahmen je nationaler Interessen blieb von Bedeutung. Klar tritt zutage, dass Frankreich in Gebieten seines (vormaligen) Einflusses oder kolonialer Herrschaft eher wenig zur EPZ bereit war, Großbritannien schon stärker. Gerade diese beiden Mächte waren ja auch ständige Mitglieder im UN-Sicherheitsrat und hatten von daher gelegentlich Interesse an einer europäischen Vorabstimmung. Einiges kam im diplomatisch-höflichen Jargon der EPZ nicht zur Sprache, auch die gar nicht ausgesprochenen „eigentlichen“ Motive. Das wird gelegentlich erwähnt, wenn etwa die Franzosen wegen ihrer traditionell guten bilateralen Beziehungen zu Portugal eine Behandlung dieser Fragen zu verhindern suchten (S. 126). Solche Kontextualisierungen der jeweiligen Interessenlagen kommen vor; doch hätte man sich das wesentlich häufiger gewünscht gegenüber dem kleinteiligen, mühsam zusammengetragenen Referat von Besprechungen und Verhandlungen auf den genannten Ebenen der EPZ. Man kann aus den verdienstvollen Recherchen gewiss viel lernen zu Aspekten der Integrationspolitik, dem Beginn einer EG-Außenpolitik. EPZ zeigte sich durchweg als nützliches Instrument, das manchmal klappte, manchmal nicht. Das überrascht wenig.

Was haben Clemens, Reinfeldt und Rüter aber zu ihrer eigenen Hauptfrage zu sagen, dem Lernprozess zu einer „Sozialisierung/Sozialisation“ und zu einem entsprechenden Handeln? Für Afrika gab es nur bei der Errichtung der entsprechenden AG im Jahr 1974 „keine gemeinsame Afrikapolitik“ (S. 260). „Die Uneinigkeit der Neun in Bezug auf ihr Auftreten bzw. Abstimmungsverhalten in den Vereinten Nationen beschäftigte die EPZ auch in den folgenden Jahren, ohne dass man über die gebetsmühlenartig vorgetragene Versicherung das Abstimmungsverhalten zu harmonisieren, hinausgelangte“ (S. 370 – anhand der Zypernfrage). Derartige Ergebnisse finden sich häufiger. Im Rahmen der Integration habe es wegen eines Top-Down-Vorgehens eher Einigkeit gegeben, in der EPZ allerdings weniger, ist eine weitere Kernaussage. Die AGs (also die untere Ebene) hätten in ihren Arbeiten komplexe Sachvorgänge kompetent diskutiert – aber nichts entschieden. „In keinem einzigen Fall kam es dazu, dass die in den Diskussionen von anderen Partnern vorgebrachten Argumente von den Politischen Direktoren in ihren Heimatministerien zur Diskussion gestellt wurden und zu einer Revision bisheriger Positionen führten“ (S. 376); ähnliches gilt für die Ministerbesprechungen. Damit wenden sich Clemens, Reinfeldt und Rüter gegenüber den gern von Politologen zitierten Zeitzeugen, die von ihren Lernprozessen in den hervorragenden Debatten der EVZ sprachen. Erinnerung an Atmosphäre kann in der Tat die Sacherinnerung trüben.

Aber: Kann es nicht auch so gewesen sein, dass der Expertengeist auf der Arbeitsebene mittel- oder langfristig eine europäische Mentalität unter den Neun hervorbrachte? Darauf kann die Untersuchung von ihrer Anlage her keine Aussagen machen. Etwa für die SALT-Verhandlungen zwischen den USA und der Sowjetunion, also einer ganz anderen Thematik, ist dieses Heranwachsen einer transnationalen Elite plausibel gemacht worden. Da läge auch die Frage nahe, ob es im supranationalen Integrationsbereich (in dieser Zeit) der EG ähnliche Prozesse gegeben hat, ob und wie sich diese unterschieden. Überhaupt fragt sich, wie sich denn EPZ und Brüsseler Integration zueinander verhielten. Wurde die EPZ stillschweigend akzeptiert, gab es Konkurrenz oder gar Konflikt der Ebenen? Gerade weil das Spannungsverhältnis von supranationaler und transnationaler Integration bis heute eine wichtige Frage geblieben ist, hätte vielleicht deutlicher nach dem Wandel der EPZ in der Zeit für die 1970er-Jahre gefragt werden können. Doch das liegt nicht im Fokus der Darstellung.

Es ist so insgesamt eine Studie entstanden, die sich konsequent und fast schon nominalistisch einem Hauptanliegen, der EPZ, widmet. Sie endet als Hauptergebnis mit dem Befund, die EPZ spielte keine Rolle in der personalen Integration ihrer Teilnehmer, die ihren nationalen Richtlinien und Politiken verpflichtet blieben. Negative Ergebnisse sind auch welche. Das weiß man gerade aus den Naturwissenschaften. Dieser Befund wird mit großer Energie und dichter Beschreibung in einer Fülle von Verhandlungsdetails nachgewiesen. Den Historiker politischer Geschichte hätten eher die Sachfragen in voller Einbettung interessiert; doch da kann jede(r) mit diesem Material weiterarbeiten. Sich zwar nicht ein anderes, aber letztlich ein zumindest weiter fragendes Buch zu wünschen, dürfte dennoch ein legitimer Kritikpunkt sein.

Redaktion
Veröffentlicht am
21.02.2020
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