Seit der Finanzkrise von 2008/2009 ist das Problem der wachsenden ökonomischen Ungleichheit auch in westlichen Demokratien erneut Thema öffentlicher Auseinandersetzungen geworden. Ein Unterelement dieser Ungleichheit bilden wiederkehrende Skandale um Steuervermeidung und Steuerhinterziehung. Ob „Lux-Leaks“, „Panama Papers“ oder zuletzt auch die „CumEx-Files“: Den betroffenen Nationalstaaten entgehen öffentliche Einnahmen, während eine kleine Gruppe von Spitzenverdienern, aber auch multinationale Unternehmen sich der Staatsfinanzierung entziehen. Die regelmäßig vor internationalen Gipfeltreffen publizierten Leaks investigativer Journalisten haben nicht unwesentlich zum Handlungsdruck der Regierungen beigetragen. Seit mehreren Jahren versuchen die Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit (OECD) und die Europäische Kommission der aggressiven Steuervermeidung durch multilaterale Regime entgegenzuwirken. Und doch scheinen sie dabei den Hinterziehenden immer mindestens einen Schritt hinterher. Nicht zuletzt die Nationalstaaten selbst sind es, die mehr oder minder offen an ihren Offshore-Finanzplätzen festhalten und damit vereinbarte Regelungen unterminieren.
Von diesen praktischen Erwägungen abgesehen haben die Geschichts- und Sozialwissenschaften ihr Interesse am Gegenstand Steuerpolitik durch bedeutende Forschungsbeiträge angereichert. Herauszugreifen sind vor allem Studien zum Wechselverhältnis von Steuerpolitik und Vermögenskonzentration, die manche Theoretiker eine Wiederkehr der Oligarchie diagnostizieren lässt1; andere sehen die erreichte Ungleichheit als unumkehrbar an und zeichnen sie in dystopischen Zügen.2 Die von KORINNA SCHÖNHÄRL (Paderborn) und ASSAF LIKHOVSKI (Tel Aviv) organisierte epochenübergreifende Sektion problematisierte Debatten und Lösungsvorschläge zur Verringerung von Steuerhinterziehung im historischen Längsschnitt und quer zu verschiedenen politischen Herrschaftssystemen. Den Beiträgen gemein war die Beobachtung, dass Steuerzahlung Widerstand hervorruft und daher legitimiert und durchgesetzt werden muss. Anknüpfend an das Thema des Historikertages erörterte die Sektion somit Deutungskämpfe um die Steuerpolitik, die bei aller historischen Varianz Gemeinsamkeiten in der politischen „Rahmung“ des Steuerzahlens aufzeigte.
Im ersten Vortrag unterstrich DOROTHEA ROHDE (Bielefeld), dass solcher Streit schon im antiken Athen geführt wurde. Rohde zeigte entlang der Forderung nach Aufhebung aller (!) Steuerprivilegien angesichts der athenischen Finanzkrise im 4. Jahrhundert v.Chr. den prekären Charakter des Herrschaftssystems. Ausgeloste Laienrichter wurden mit der notwendigen Prüfung auf Verfassungskonformität des Vorschlags beauftragt. Die Richter sprachen sich für die Beibehaltung der Steuerprivilegien aus und argumentierten mit einer möglichen Gefährdung des sozialen Friedens und negativen Folgen für die Leistungsbereitschaft insbesondere der Steuerbürger. Sie sanktionierten demnach die Privilegien und damit zugleich die gesellschaftliche Hierarchie. Die Argumentation der Richter sei gleichwohl aktuell, denn „Leistungsbereitschaft“, Motivation und Eigenverantwortung seien aus der Gegenwart vertraute Argumentationsfiguren in Diskussionen um den Abbau von Steuervergünstigungen. In Athen war die Finanzordnung jedoch noch Abbild kriegerisch erworbener Verdienste um die Gemeinschaft. Die Steuerzahlung, so Rohde, war also neben ihrer fiskalischen Funktion als patriotischer Dienst erklärt und sollte ein bestimmtes Maß (welches?) nicht übersteigen. Dass es dennoch nicht zu größeren Protesten kam, müsse wohl auch der gewaltvollen Aneignung von Sklavenarbeit zugerechnet werden, die die politische Ordnung stabilisierte.
Mit zeitlichem Sprung von der oligarchischen Sklavenhaltergesellschaft in den späten Feudalismus setzte YVES HUYBRECHTS (Paderborn) ein. Huybrechts demonstrierte am Beispiel des Finanzierungsstreits um das Reichskammergericht (1719-1732) im Alten Reich, wie eine unzureichende institutionelle Ausgestaltung der Finanzordnung die politischen Fliehkräfte des Reichs verstärkte. Der Streit um nicht oder nicht fristgerecht gezahlte „Zieler“, einer von den Herzogtümern zu entrichtenden Jahressteuer wurde nach Intervention des Kaisers letztlich beigelegt, doch handelte es sich nach Huybrechts nur um einen Formelkompromiss, der Strukturprobleme des Reichs nicht auflösen konnte. Diese bestanden nicht zuletzt in einer fehlenden Besteuerungsautonomie des Zentrums und einem nicht ausgebauten Verwaltungsapparat, der diese Steuern auch gegen Widerstand hätte eintreiben können. Insofern erklärte Huybrechts den Streit um die Zieler nicht durch Machtkämpfe im Reich. Der Streit sei nicht Ausdruck zynischen finanziellen Eigeninteresses potenter Gliedstaaten wie beispielsweise Brandenburg gewesen, denn „the majority of defaulters were smaller, mainly catholic and even ecclesiastical Estates“ (Huybrechts). Auf dem Höhepunkt des Konflikts wurden Steuerlisten mit säumigen Schuldnern veröffentlicht, was die soziale Kontrolle durch Vergleich zwischen den Territorien bestärkte. Doch mit Eintreiben der fälligen Zahlungen konnte die Konsolidierung der Reichsfinanzen nicht Schritt halten: steigende Schulden machte Steuererhöhungen notwendig, die wiederum nicht bewilligt werden konnten. Der österreichische Unabhängigkeitskrieg setzte den Versuchen zur finanziellen Konsolidierung ein jähes Ende. Huybrechts dokumentierte damit einmal mehr im Einklang mit jüngeren Forschungsergebnissen, dass staatliche Organisationskapazität einen funktionierenden Steuerstaat voraussetzt.3
Wo sich Verfassung und Finanzordnung in oligarchischen und feudalen Herrschaftssystemen als politisch nicht überlebensfähig zeigten, ist die Ausgangslage in modernen demokratischen Verfassungsstaaten anders gelagert, da sie Untertanen und Loyalitätspflichtige zu Bürgerinnen und Bürgern mit verbrieften Freiheits- und Abwehrrechten ausstattet. Dass sich diese Abwehrrechte auch gegen die Steuervollstreckung wenden können, hob ASSAF LIKHOVSKI anhand der israelischen Verfassungsdiskussion in den 1950er- und 1960er-Jahren hervor. Wurde nach der Staatsgründung die Steuerzahlung zum patriotischen Dienst am Staat mit ungeschriebenem Verfassungsrang erklärt, verschwand diese Auffassung im Zuge sozialen Wandels und der Einbindung Israels in die Weltwirtschaft. Nicht nur die Verfassungsgebung wurde von wechselnden Regierungen immer wieder vertagt und durch Einzelgesetze ersetzt. Die Abkehr vom Verfassungsgedanken besorgte auch eine nach US-amerikanischem Vorbild gestaltete Fallabhängigkeit der Rechtsprechung, in deren Folge die Überzeugung einer moralischen Steuerpflicht verworfen wurde. Likhovski führte externe und interne Faktoren für diese Entwicklung an: generelle Verrechtlichung der Sozialbeziehungen im Einklang mit der steten Vergrößerung und Kommerzialisierung des Berufsstandes der Rechtsanwälte, soziale Differenzierung nach dem Krieg von 1967 und ein Veralten der sozialistischen Siedlernarrative im Geiste Ben Gurions. An dieser Stelle verknüpfte Likhovski israelische Zeitgeschichte mit dem Aufstieg des Neoliberalismus und der Individualisierung des Politischen. Historische Wegmarke war demnach der Sieg des Likud bei den Parlamentswahlen von 1977 und der anschließende Bedeutungsverlust der israelischen Arbeiterbewegung. Die Konsolidierung des israelischen Steuerstaates wurde mit wachsender Entfremdung zwischen Staat und Bürgern erkauft, so der Referent.
Ebenfalls aus Perspektive einer Übergangsgesellschaft beleuchtete KORINNA SCHÖNHÄRL den politischen Diskurs über Steuerhinterziehung während der spanischen Transition ab 1975. Die Franco-Diktatur hatte eine korporatistische Privilegienordnung geschaffen, in der Steuerhinterziehung durch Vermögende hingenommen, wenn nicht gar befördert wurde. In einer Demokratie schien dies nicht länger tragbar und die Verfassungsgebung geeigneter Moment des Neuanfangs. Immerhin konnte die nach den ersten freien Parlamentswahlen gebildete Regierung Suarez dafür auf Blaupausen aus der Finanzverwaltung zurückgreifen. Diese hatte mit Blick auf den angestrebten Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft gewichtige Argumente an der Hand, die vorrangig auf eine Professionalisierung der Steuerverwaltung abzielten. Doch der Reformeifer der Umbruchphase stieß auf Widerstand, in deren Folge auch die Umsetzung der von der politischen Linken geforderten redistributiven Steuerpolitik stockte. Erst mit dem Wahlsieg der Sozialdemokraten im Jahr 1982 kam es zur Wiederaufnahme der Steuerreformvorstellungen. Vorangegangen war ein Putschversuch von revanchistischen Militärs, der ohne Rückhalt in der Bevölkerung blieb und stattdessen die Konsolidierung des Parteiensystems stärkte. Erst kurz vor dem EG-Beitritt wurden dann notwendige Steuergesetze (Umsatzbesteuerung, Einkommensteuer) beschlossen. Wie Schönhärl darlegte, inkriminierten alle Regierungen Steuerhinterziehung als Akt mangelnder Solidarität. Gestritten wurde also nicht über die Steuerzahlung als solcher, sondern die Instrumente zur Erzielung der Steuerbefolgung. Während die Linke durch öffentliche Steuerlisten und eine Aufhebung des Bankgeheimnisses den Druck auf die Hinterziehenden erhöhen und zugleich direkte Steuern anheben wollte, lehnte die sich aus vormals franquistischen Kräften rekrutierende Rechte eine Umwälzung der Verteilungsverhältnisse in Spanien ab.
Im anschließenden Kommentar betonte IVO ENGELS (Darmstadt) noch einmal den Zusammenhang von Steuermoral und Gerechtigkeitsvorstellungen und skizzierte einen Trade-off zwischen Konsens und Zwang. Konsens, so er moralisch legitimiert sei, stoße an seine Grenzen, wenn dadurch unethisches Handeln motiviert würde, sodass Zwang in Form öffentlicher Kritik (Athen, Altes Reich) oder zur Erklärung der Steuerzahlung als Staatsangelegenheit schlechthin (Israel, Spanien) gemacht werde. Dies wiederum zeige die Ambivalenz der Gerechtigkeit, die mal Privilegien rechtfertigen solle, mal zur Redistribution herangezogen werde. Diese Offenheit des Gerechtigkeitsbegriffs werde nie politisch aufgelöst, sondern nur mit unterschiedlichen Mechanismen bearbeitet, wozu in der jüngeren Gegenwart „Soft Power“-Techniken hinzukämen (Framing, Priming, Nudging), um durch entsprechende Entscheidungsarchitekturen das gewünschte Verhalten der Steuerpflichtigen hervorzurufen. Steuerzahlung sei demnach heute vor allem Ausdruck eines veränderten Kommunikationsverhältnisses zwischen Staat und Bürgern, deren Rhetorik nicht über den Zwangscharakter der Steuerzahlung hinwegtäuschen dürfe.
In der Diskussion bekräftigten die Vortragenden Engels Einschätzung mit Blick auf die von ihnen betrachteten historischen Epochen und Fallbeispiele. Während Rohde vor allem den Zusammenhang von Steuerzahlung und Militärpflicht betonte und Athen noch von einem vormodernen Begriff des „Gemeinwesens“ getragen sah, verwies Huybrechts auf ein heute antiquiert anmutendes Verständnis von Solidarität, dem ein Ehrgefühl, aber keine Pflicht eignete. Likhovski hob den exklusiven Charakter der israelischen Steuerordnung hervor, die den sozialen Konflikt zwischen Israelis und Palästinensern ausklammere, wohingegen Schönhärl die Grenzen von Legitimität und Legalität am Beispiel der jüngst veröffentlichen „Pandora Papers“ aktualisierte.
Man sollte diese Diskussion mit zwei Hinweisen ergänzen: Jenseits der historischen Differenzen ist die Frage der ökonomischen Ungleichheit ein wiederkehrendes Phänomen aller Gesellschaften, in denen gesellschaftliche Arbeit von Einzelnen angeeignet und daher unweigerlich Empörung und Protest hervorrufen wird. Die Frage ist dann, inwiefern die Finanzordnung nur Abbild eines politischen Herrschaftsverhältnisses ist oder ob das Wirtschaftssystem die Rolle der Steuer zur Staatsfinanzierung nicht maßgeblich vorwegnehme. Darüber hinaus bestätigt die jüngere politikwissenschaftliche Forschung einen entscheidenden Einfluss ökonomischer Eliten auf die Verfassungsgebung im Zuge der Transformation vormals autoritärer Regime.4 Möglicherweise gibt dies Erklärungen sowohl für Spanien (ausgehandelte Verfassung) und Israel (keine Verfassung). Wenn politische Partizipation dem Ziel der Demokratisierung untergeordnet wird, ist auch steuerpolitische Redistribution und effektive Steuervermeidung gehemmt.
Sektionsübersicht:
Sektionsleitung: Korinna Schönhärl (Paderborn) / Assaf Likhovski (Tel Aviv)
Einführung: Korinna Schönhärl (Paderborn)
Dorothea Rohde (Bielefeld): Diskussionen über Steuerprivilegien im 4. Jh. v.Chr. in Athen
Yves Huybrechts (Paderborn): Solidarity, coercion and rebates. Dissension during fiscal reform negotiations in the Holy Roman Empire, 1719-1732: mere excuses or fundamental conflicts?
Assaf Likhovski (Tel Aviv): Education, Law and Tax Compliance: The Case of Constitutional Duties in 1950s Israel
Korinna Schönhärl (Paderborn): Steuerhinterziehung als Argument für die Reform des Steuersystems in der spanischen Transición (1975-1980)
Ivo Engels (Darmstadt): Moderation und Kommentar
Anmerkungen:
1 Vgl. Jeffrey A. Winters, Oligarchy, Cambridge 2011; Thomas Piketty, Kapital und Ideologie, München 2020.
2 Vgl. Hans-Ulrich Wehler, Die Neue Ungleichheit, München 2013; Walter Scheidel, The Great Leveller. Violence and the History of Inequality from the Stone Age to the Twenty-First Century, Princeton 2017.
3 Vgl. Deborah Boucoyannis, No Taxation of Elites, No Representation: State Capacity and the Origins of Representation 43 (2015), Politics & Society, S. 303-332.
4 Michael Albertus / Victor Menaldo, Authoritarianism and the Elite Origins of Democracy, Cambridge 2018, S. 63.