Editorial, S. 211

Theo Rauch: Von Basic Needs zu MDGs Vier Jahrzehnte Armutsbekämpfung in Wissenschaft und Praxis und kein bisschen weiter, S. 216

Gerhard Hauck: Die Scheuklappen des Entwicklungsdiskurses. Anmerkungen zu Theo Rauchs "Von Basic Needs zu MDGs", S. 246

Séverine Deneulin: Jenseits des individualistischen Freiheits- und Handlungsverständnisses: Strukturen des Zusammenlebens im "Capability Approach" der Entwicklungstheorie, S. 250

Sanjay G. Reddy: Zählung der Armen: Die Wahrheit über die Welt-Armuts-Statistiken, S. 269

PERIPHERIE-Stichwort

Wolfgang Hein: PERIPHERIE-Stichwort: Armut, S. 280

Christa Wichterich: PERIPHERIE-Stichwort: Millenniums-Entwicklungsziele - MDGs, S. 283

Stefan Kühl: Wer was wie zählt. Die Machtspiele um ”ökonomische Kennziffern in der Entwicklungshilfe, S. 286

Diskussion

Srilatha Batliwala: When Rights Go Wrong: Die Entstellung des rechtsbasierten Entwicklungsansatzes, S. 309

Rezensionsartikel

Reinhart Kößler: Kritik der Millennium Development Goals? Aber um was dreht sich eigentlich "Entwicklung"?, S. 320

Uwe Hoering: Die MDGs und die Wiederentdeckung der Landwirtschaft, S. 328

Rezensionen, S. 338
Summaries, S. 360
Zu den Autorinnen und Autoren, S. 362
Impressum, S. 368

Editorial

Millenniumsziele
Entwicklung von Armut

Mit der Konzentration der Weltbank auf die Linderung der vor allem in den 1980er Jahren durch die Strukturanpassungsprogramme geschlagenen Wunden hat sich die Perspektive von "Entwicklung" zusehends auf Armutsbekämpfung verkürzt. Wo einmal mit der Vorstellung des Auf- oder gar Überholens zumindest als Phantasmagorie auch die Überwindung globaler Ungleichheit diffus mitgedacht werden konnte, wird mit der "Bekämpfung" oder "Minderung" der Armut ihre Perpetuierung terminologisch sanktioniert. Umso wichtiger wurde es, sich darüber klar zu werden, was Armut eigentlich ist. Über ein Jahrhundert der Debatte über Begriffe der Armut, Poverty Lines usw. hätte einerseits die Einsicht befestigen können, dass es objektive, von Zeit und Kultur unabhängige Kriterien der Armut nicht gibt, auch wenn noch so viele Zahlen produziert werden. Damit wäre die weitere Einsicht verbunden gewesen, dass auch quantitative Festlegungen einer "Armutsgrenze" immer auf einem irgendwie zustande gekommenen Konsens beruhen, was menschenwürdiges, Menschen zumutbares Leben ist, oder was eben als nicht mehr menschenwürdig, Menschen nicht zumutbar angesehen wird. Die Weigerung, diese Diskussion zu führen und die Fixierung auf quantitative Vorgaben wie ein oder zwei US$ am Tag entpolitisieren diese notwendige Debatte. Hier können die Beiträge des in Indien geborenen Ökonomen Amartya Sen ein wichtiges Korrektiv sein, nicht nur, weil er für seine grundlegenden Arbeiten zur Wohlfahrtsökonomie 1998 mit dem Nobelpreis für Wirtschaftswissenschaften ausgezeichnet wurde. Sen hält Einkommensdaten für unzureichend, um Ausmaß und Intensität von Armut sowie Wohlstand und Lebensqualität zu analysieren und bezieht auch soziale und politische Aspekte - wie politische und bürgerliche Rechte, Bildung, Gesundheit, soziale Sicherheit und gesellschaftliche Transparenz - ein. Zentrale Begriffe in seinen Arbeiten sind Entitlements und Capabilities - d.h. Zugangsrechte zu lebensnotwenigen Gütern sowie die "Verwirklichungschancen" von Menschen, ein für sie erstrebenswertes Leben zu führen. In mehreren Studien zeigt er, dass Hunger und Hungersnöte nicht als Resultat von Nahrungsmittelknappheit sondern aufgrund von Verteilungsproblemen entstehen - weil spezifische Gruppen keinen ausreichenden Zugang zu vorhandenen Ressourcen haben. Armut ist für ihn die Vorenthaltung grundlegender Verwirklichungschancen in materieller und nicht-materieller Hinsicht. Entwicklung definiert er als Erweiterung von Freiheiten und als Prozess, der Menschen ermöglicht, ihre Fähigkeiten zu entfalten. Sens Capability-Ansatz hat das UNDP Konzept der "menschlichen Entwicklung" maßgeblich beeinflusst. In den jährlichen Berichten zum Stand menschlicher Entwicklung und menschlicher Armut zählen neben Einkommensdaten auch Indikatoren wie Lebenserwartung, Bildung und Alphabetisierung.

Die Weltbank initiierte in den 1990er Jahren in mehreren Ländern partizipative Armutsstudien mit dem Anspruch, die "Stimmen der Armen" hörbar werden zu lassen. Tausende armer Frauen und Männer wurden nach ihrer Perzeption von Armut und Lebensqualität, Überlebensstrategien, Perspektiven und Prioritätensetzungen befragt. Sie beschrieben Armut als multidimensionales Problem, das neben materiellen auch eine Vielzahl nicht-materieller Aspekte beinhaltet, zum Beispiel Unsicherheit, soziale Ausgrenzung, Machtlosigkeit und Abhängigkeit von anderen. Darüber hinaus wurde in den Studien deutlich, dass Armut von spezifischen sozialen Gruppen, zum Beispiel von Männern und Frauen oder von Land- und Stadtbevölkerung, auf jeweils unterschiedliche Art und Weise erfahren wird.

Neben konzeptionellen Überlegungen gehörten in den 1990er Jahren Analysen sozialer Polarisierung und ungerechter Verteilung zunehmend zum Basisbestand zivilgesellschaftlicher Kritik neoliberaler Ökonomie und Politik. In einer Vielzahl von Studien wurde thematisiert, inwieweit Globalisierungsprozesse zu neuen Ungleichheiten sowie zur Aufrechterhaltung und Verschärfung von Armut beitragen. Mit Lobbypolitik und Kampagnen versuchten Nicht-Regierungsorganisationen, sozialer und ökonomischer Ausgrenzung und Polarisierung entgegenzuwirken.

Die im Jahr 2000 von den Vereinten Nationen verabschiedeten Millennium Development Goals (MDGs) fallen hinter diese komplexen Debatten und politischen Strategien zurück. Internationale Organisationen und Regierungen hatten die Jahrtausendwende zum Anlass genommen, aus dem Scheitern des "Washington-Konsenses", dem Unbehagen an den Defiziten der weltweiten Entwicklungspolitik und der unzureichenden Umsetzung der Aktionsprogramme der großen UN-Konferenzen der 1990er Jahre einen konkreten politischen Schluss zu ziehen: Sie benannten acht mit quantitativen Indikatoren umrissene Ziele, die mit erhöhten Finanzmitteln bis zum Jahr 2015 erreicht werden und in der Summe die Zahl der Einkommensarmen und Hungernden halbieren sollen. Die MDGs fanden einen multilateralen Konsens und hohe globale Aufmerksamkeit, sodass sie sich als dominantes Referenzsystem für die entwicklungspolitische Diskussion und Programme etablieren konnten. Zivilgesellschaftliche Kräfte, die die Formulierung und das Konzept der MDGs aus makro-ökonomischer, ökologischer, sozialpolitischer oder feministischer Perspektive kritisierten, bemühten sich, den MDG-Ansatz nachzubessern und zu ergänzen und ihn mit Kampagnen wie "Make Poverty History", "Global Call against Poverty" oder "Deine Stimme gegen Armut" mit der Unterstützung von Pop- und Glamour-Stars von Bono bis Claudia Schiffer zu popularisieren. So war es politisch wenig überraschend, dass der G8-Gipfel in Gleneagles 2005 seine Anschlussfähigkeit an die Medienhype um "Make Poverty History" inszenierte und mit einer neuen Runde von Finanzierungs- und Entschuldungsankündigungen reagierte. Doch die von Tony Blair angesagten "historischen Beschlüsse" zur Rettung der Armen und der "größte Schuldenerlass aller Zeiten" erwiesen sich als medial erfolgreiche, real aber wenig folgenreiche Versprechen, die mit einem Schulterschluss zwischen Politik und Pop-Kultur von den notwendigen, politisch zu steuernden Strukturveränderungen ablenken.

Auf diesem Erfahrungshintergrund setzten die Proteste und der Alternativgipfel gegen den G8-Gipfel in Heiligendamm Gegenakzente. Zwei Perspektiven aus der Pluralität der kritischen Stimmen erscheinen im Kontext dieser Peripherie-Ausgabe besonders erwähnenswert: Einmal die Stimmen vieler junger Teilnehmender an den Blockaden und den Alternativveranstaltungen, die die globale Verteilungsfrage mit einer neuerlichen Infragestellung kapitalistischer Produktions- und Konsumverhältnisse und einer demokratischen Aushandlung dessen, was "gutes Leben" und "andere Welten" sein könnten, verknüpfen wollen, ohne auf den Zusammenbruch des neoliberalen Weltsystems zu warten. Ihnen geht es vordringlich um die Entwicklung von Alternativen in, gegen und jenseits der kapitalistischen Globalisierung. Zum anderen die Stimmen afrikanischer Teilnehmender, die sich - wie bereits auf dem Weltsozialforum in Nairobi - gegen das vielfach gescheiterte Repertoire von Entwicklungsinstrumenten und Armutsreduktionsprogrammen wenden und für neue politische Weichenstellungen plädieren, die Afrika von derzeitigen Abhängigkeiten freisetzen, statt diese durch handelspolitische Instrumente zu verstärken. Die aktuell tragenden Säulen ihres Dissenses sind ein klares Nein zu den Economic Partnership Agreements (EPAs) zwischen der EU und den AKP-Staaten, die Forderung nach Streichung der Agrarsubventionen im Norden, das Ende der Ausbeutung des Reichtums an Biodiversität und Ressourcen durch ausländische Investoren und die Forderung nach einem umfassenden Schuldenerlass. Dies wird als Voraussetzung dafür betrachtet, dass afrikanische Länder "Verwirklichungschancen" entfalten und gestalten können.

Die Autoren und Autorinnen dieses Heftes setzen sich kritisch mit wesentlichen Aspekten derzeitiger Armutsdiskurse auseinander. In zwei Stichwort-Texten fassen Wolfgang Hein und Christa Wichterich Ansätze in der aktuellen Diskussion um Armut und die MDGs zusammen. Im Beitrag von Theo Rauch wird deutlich, dass Armut multi-dimensionale Verursachungszusammenhänge aufweist und nur die Einbeziehung ökonomischer, politisch-institutioneller, soziokultureller und ökologischer Faktoren zu einer angemessenen Analyse führen kann. Der Autor resümiert verschiedene konzeptionelle Ansätze und politische Strategien zur Verminderung von Armut und stellt dar, dass in der politischen Diskussion immer wieder neue Ziele und Vorstellungen entwickelt werden, ohne die (begrenzten) Wirkungen bisheriger Aktivitäten ausreichend zu reflektieren. Seiner Ansicht nach läuft der MDG-Diskurs "nicht nur in Isolation von den einschlägigen entwicklungstheoretischen Debatten, sondern er lässt auch alle Erfahrungen aus Jahrzehnten entwicklungspolitischer Praxis außer Acht". Anknüpfend an den Beitrag von Rauch kritisiert Gerhard Hauck Begriffe, Konzepte und "Scheuklappen" des Mainstream-Entwicklungsdiskurses. Er argumentiert gegen Konstruktionen von Realität, die strategisch genutzt und nicht weiter hinterfragt werden.

Ein strittiger Punkt in der gesamten Debatte um die MDGs ist die Festlegung von Armutsgrenzen und -indikatoren, weil damit sowohl die Wahrnehmung des Ausmaßes des Problems als auch die Bestimmung des Interventionsbedarfs maßgeblich beeinflusst werden kann. Wie Rauch feststellt, gibt es mittlerweile "eine kaum noch überschaubare Vielfalt von Armutsdefinitionen und -indikatoren". Sanjay Reddy fragt daher nach der "Wahrheit" über die Größenordnung der weltweiten Armut. Er kritisiert "Geldmaß-Ansätze" wie die gängige Definition, dass arm ist, wer weniger als einen US$ pro Tag zur Verfügung hat. Schon allein weil er die Grenze von einem US$ pro Tag für zu niedrig hält, um elementare Bedürfnisse zu befriedigen, müsste seiner Ansicht nach der Anteil der Armen höher sein als von führenden Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit, zum Beispiel in den Berechnungen der Weltbank, angenommen. Als Alternative schlägt Reddy einen - nach dem Konzept von Sen - auf Capability basierenden Ansatz vor. In seinem relativ kurzen Beitrag geht der Autor allerdings wenig darauf ein, inwieweit sich mit der Orientierung an seinen vorgeschlagenen Messgrößen ein grundsätzlich anderes Bild der weltweiten Armut bzw. neue Konzepte für Lösungsansätze ergeben könnten.

Kritische Fragen zu Sens Capability-Ansatz selbst stellt Séverine Deneulin. Sie bezweifelt, dass es ausreicht, Entwicklungserfolge als individuelle Freiheiten und Verwirklichungschancen zu messen, wie dies in Sens Ansatz impliziert sei. Stattdessen plädiert sie dafür, die Bemessungsgrundlagen für die Bewertung von Entwicklung auf nicht-individuelle oder kollektive Verwirklichungschancen auszuweiten und die sozio-historischen Bedingungen, die individuelles Handeln möglich machen, stärker einzubeziehen, zum Beispiel Machtstrukturen, die politische und demokratische Geschichte in den jeweiligen Ländern oder Regionen sowie die dort geltenden sozialen Normen.

Ein generelles Problem der Entwicklungszusammenarbeit - nicht nur in Bezug auf die MDGs - ist die Umsetzung von (gut gemeinten) Projekten und Programmen. Mit dem Wortspiel "When Rights Go Wrong" umreißt Srilatha Batliwala ihre Kritik an Programmen mit Menschenrechtsansätzen europäischer Prägung, die ihrer Ansicht nach häufig lokale Kulturen, Geschlechterverhältnisse, soziale Strukturen oder die politische Geschichte von Regionen nicht ihrer Bedeutung entsprechend berücksichtigen.

Die Beiträge zu dem Schwerpunkt unterstreichen insgesamt, dass die Überwindung oder Reduzierung von Armut im Sinne der MDGs weitreichende politische, ökonomische und soziale Veränderungen auf globaler, nationaler und lokaler Ebene erfordert. Inzwischen ist die erste Hälfte der selbst gesetzten Frist zur Einlösung der MDGs nahezu verstrichen und die Bilanz ist selbst innerhalb des Bezugsrahmens der MDGs ernüchternd. Es zeichnet sich ab, dass viele Länder, vor allem die ärmsten in Afrika, die Ziele nicht erreichen können. Die entwicklungspolitischen Debatten der nahen Zukunft werden ihren Blick vor allem auf MDG-Halbzeitbilanzen sowie auf die Ursachen und Verantwortlichkeiten für die Umsetzungsdefizite wie unzureichende Mittel, fehlenden politischen Willen, Bad Governance usw. richten. Die Messbarkeit von Armut wird ein zentraler Streitpunkt werden, der die Debatten zunehmend technokratisch kanalisiert und entpolitisiert. Wie auch Stefan Kühl sehr deutlich zeigt, können vermeintlich objektive ökonomische Kennziffern - als Ausdruck spezifischer Interessen und Zielsetzungen - nach unterschiedlichen Logiken bestimmt werden. So steht ein Krieg der Daten und Indikatoren an, die Weltbank behauptet schon jetzt Erfolge der Armutsbekämpfung in Afrika, die anderen Statistiken widersprechen.

Die nächste Ausgabe der Peripherie, zugleich letzte des 27. Jahrgangs, soll die Beziehungen von Raum, Ethnizität und Politik ausleuchten. Sie greift damit einen Themenkreis wieder auf, der die Peripherie bereits verschiedentlich beschäftigt hat. Die den 28. Jahrgang eröffnende Doppelausgabe, deren Erscheinen bereits für Mitte März 2008 geplant ist, wird Probleme gesellschaftlicher Erinnerung diskutieren. Dabei sollen Nord-Süd-Zusammenhänge im Mittelpunkt stehen. Mit den Veränderungen in den Kräfteverhältnissen der Weltwirtschaft wird sich die für Mitte August 2008 geplante Einzelausgabe auseinandersetzen. Zu allen diesen Themen sind nach Maßgabe des vor allem in den ersten beiden Fällen bereits recht engen Terminplans Beiträge sehr willkommen. Die Calls for Papers für diese und weitere geplante Themenschwerpunkte finden sich auf unserer Homepage.

Zu guter Letzt noch ein Hinweis in eigener Sache: Die Peripherie zieht um. Die neue Post-Adresse lautet ab September 2008:

Peripherie
c/o Michael Korbmacher
Stephanweg 24
48155 Münster
Tel.: +49-(0)251-38349643
Fax: +49-(0)251-3834463 (Bitte mit Notiz: "Für Peripherie")

Email- und Internet-Adresse bleiben unverändert.

Summaries

Theo Rauch
From Basic Needs to MDGs - Four Decades of Poverty Reduction Debates and No Progress to be Seen

MDGs and Poverty Reduction Strategies are new international efforts aimed towards the eradication of mass poverty. Some developmentalists are pleased to see the issue of poverty back on the agenda after a long period in which the neoliberal stability paradigm dominated the development debate. However, the new poverty debate does not address the root causes of mass poverty, nor is it related to the lessons learnt from perviously unsuccessful poverty reduction policies and strategies. Describing the manifold approaches during the past four decades, and the reasons for their non-acceptance or failure, the article argues that poverty cannot be reduced on a global scale, by local or national efforts within poor countries, as long as global economic trends tend to exclude a considerable share of the global labour-force. Furthermore, as long as the poor continue to have weak political voices within their countries, global poverty can not be reduced by pro-poor regulations of global economic relations. Successful poverty reduction requires a multi-level and multi-dimensional approach, one in which employment generating global trade regimes, social investment spending and political empowerment of the poor, through grass-root level interventions, would work to supplement one another.

Séverine Deneulin
Beyond individual freedom and agency: Structures of living together in the capability approach to development

The thrust of Sen's capability approach to development suggests that development should be judged in terms of the expansion of individual freedoms, such as the freedom to read and write, to live in a clean environment, to live long and healthy lives, and to participate in the life of the community. Although Sen's capability approach has shifted the evaluation criteria of quality of life assessments from income to the realm of capability, the paper argues that assessing development achievements in terms of individual freedoms contains serious limitations, especially when the capability approach to development becomes a guiding theory for development practice. There is a strong rationale for extending the evaluative space of development to non-individual or collective capabilities, what the paper calls 'structures of living together'. Through the example of Costa Rica, the paper illustrates why assessing development in regards to public, or non-individual, space, in addition to individual freedoms, is crucial.

Sanjay G. Reddy
Counting the Poor: The Truth about World Poverty Statistics

The World Bank's widely cited estimates of global income poverty are not anchored in an adequate conception of the real requirements of human beings. As a result, both the international poverty lines of US$1/day and US$2/day and their supposed national currency equivalents are meaningless. A new approach to global poverty estimation is needed. Such an approach should be based on establishing national poverty lines which possess a meaningful common interpretation, grounded in the real requirements of human beings. The alternative is feasible but requires adequate resources and institutional commitment.

Stefan Kühl
Who counts, what and how: the power games about economic indicators in the field of development

This article addresses how power games are imbued in economic indicators used in the field of development. Thus, it draws on the assumption of economic theory that suggests that accounting has the ability to reduce power games within organizations. Using examples of negotiations between different national and multinational organizations in the field of development, the article shows, how identical economic key number can be calculated very differently. In that case, if different organizations draw on economic key number during negotiations, the result is often a complicated power game over the proper key number. However, although the economic key figure can have strong effects on power games in the field of development aid, focussing on such figures can also have the function of creating a "pseudo-understanding", and thus a continuation of the cooperation process.