Politische Regulierung sei der Schlüssel zu technologischen Innovationen bzw. technischem Wandel, argumentiert Lee Vinsel in seiner abwägenden, durchweg fundierten und äußerst lesenswerten Studie „Moving Violations“. Sein Untersuchungsgegenstand Auto eignet sich hervorragend, um die staatliche Wirtschafts- und Regulierungspolitik zu analysieren. Schließlich bündelt sich hier eine Vielzahl von Gesetzen, Verordnungen und weiteren Vorgaben zu Abgasemissionen, Fahrzeugsicherheit und Kraftstoffverbrauch. Diese beeinflussen wiederum das Auto und seine Nutzer sowie die Hersteller, Entwickler und Zulieferer. In seiner Analyse dekonstruiert Vinsel schlüssig den Lehrsatz des „Neoliberalismus“, dass sich „freie Märkte“ selbst regulieren würden.1 Exemplarisch arbeitet Vinsel die Chimäre dieses Dogmas an der Wirtschaftspolitik Ronald Reagans heraus: Einerseits wurden regulierungspolitische Eingriffe systematisch unterbunden (Deregulierung); andererseits wurde ein protektionistischer Binnenmarkt durch ein „voluntary restraint agreement“ (S. 258) etabliert, das den Import japanischer Autos beschränkte. Aber auch den in den 1990er-Jahren von der Clinton-Regierung praktizierten Ansatz, technologische Innovationen durch staatliche Forschungs- und Entwicklungspolitik zu fördern, beurteilt Vinsel kritisch. Hier sei der Erfolg ebenfalls weit hinter demjenigen der Hochphase der Regulierung während der 1960er- und 1970er-Jahre zurückgeblieben, lautet sein zentraler Befund.
Vinsels Studie zum Verhältnis von Regulierungspolitik und technischem Wandel in den USA von den 1890er- bis zu den 2010er-Jahren sei damit gerade all denjenigen empfohlen, die sich mit Wirtschafts- und Industriepolitik, aber auch mit der Rolle von Expertengruppen (Ingenieure, Ärzte, Chemiker, Anwälte oder Ökonomen) bei der Aushandlung von politischen Entscheidungen und technischen Lösungen befassen. Und selbst wenn man meint, über die Geschichte des Konsumguts Auto alles schon einmal gehört zu haben, wird man dieses Buch mit Gewinn lesen, da Vinsel Bekanntes aus einer neuen Perspektive betrachtet; zugleich leitet er neue Facetten und Zusammenhänge aus einer historischen Genese her.
Der Autor analysiert nicht nur, wie sich im Zuge der unterschiedlichen Regulierungspolitiken Expertengruppen formierten und diese aus den Logiken ihrer jeweiligen Community sicherheitstechnische oder umweltpolitische Probleme identifizierten und zu lösen versuchten. Er zeichnet auch nach, wie unterschiedliche Risikowahrnehmungen aufkamen, sich verbreiteten bzw. wieder verschwanden und wie dies an die jeweiligen Expertengruppen gekoppelt war. In diesem Zusammenhang betont Vinsel, „the structure of laws largely determines whether and to what extent regulations lead to the production of new knowledge“ (S. 6). Eben deshalb sei es ein Hemmnis gewesen, als unter Ronald Reagan der Einfluss der Ökonomen weiter zugenommen und diese Gruppe schließlich andere Experten weitgehend verdrängt habe, wodurch nur scheinbar „rationale“ Kosten-Nutzen-Kalkulationen zur Grundlage staatlicher Regulierungspolitik wurden. Gerade an dieser Stelle hätte sich ein Vergleich zur Verkehrs-, Wirtschafts- und Industriepolitik in anderen Ländern angeboten, etwa der Bundesrepublik Deutschland, um die transnationale Dimension der „Stunde der Ökonomen“ herauszuarbeiten.2 Zudem hätte auch der Diesel-Pkw betrachtet werden können, da gerade hier bereits unter Jimmy Carter ökonomische und gesundheitspolitische Aspekte gegeneinander abgewogen wurden.3
Das Buch gliedert sich in elf inhaltliche Kapitel, die entlang von vier Achsen organisiert sind: Standards, Sicherheit, Umweltverschmutzung, Bürokratie. In den ersten beiden Kapiteln im Abschnitt „Standards“ zeigt Vinsel, wie zwischen 1900 und 1940 um eine Standardisierung gerungen wurde. Dabei ging es einerseits um das Artefakt Auto und seine Komponenten, wie Tacho, elektrische Scheinwerfer und Rückspiegel, die erst verbessert und schließlich sukzessive als vereinheitlichte Produkte zur Standardausstattung avancierten. Andererseits mussten auch die Infrastrukturen und die Nutzungsarten einheitlich gestaltet werden. Das diskutiert Vinsel am Beispiel der Führerscheinprüfung, den Verkehrsschildern oder den Ampelanlagen, die schließlich in den 1930er-Jahren auf den heutigen Stand vereinheitlicht wurden (rot = Stopp; grün = Fahren). Als treibende Kräfte hinter den Standardisierungsbemühungen identifiziert Vinsel sowohl Verbraucherschützer wie auch Automobilhersteller.
Deren Bemühungen legten die Basis für die kommenden Entwicklungen bei der Verkehrssicherheit (Abschnitt: „Safety“) und der Reduzierung der Umweltbelastung (Abschnitt: „Pollution“), die jeweils in drei gleich strukturierten Kapiteln analysiert werden. Vinsel arbeitet heraus, wie in den 1950er-Jahren neue wissenschaftliche Disziplinen entstanden, die sich mit beiden Problemen befassten und erste Regulierungsvorschläge erarbeiteten. Im Bereich Sicherheit wurde das Konzept der „crashworthiness“ in den 1950er-Jahren etabliert, bei dem die Biomechanik eine zentrale Rolle spielte. Hier legt Vinsel dar, wie dieser Ansatz aus der militärischen Luftfahrt in den zivilen Sektor wanderte und wie die Fahrzeugsicherheit mittels Unfalluntersuchungen, Experimenten mit Tierkörpern und Leichen (mit aus heutiger Perspektive durchaus fragwürdigen Ansätzen und einem methodischen Bias) sowie Crashtests bestimmt wurde. Zu einem neuen, mit dem Auto assoziierten Problem entwickelte sich in den 1940er- und 1950er-Jahren die Luftverschmutzung. Der niederländische Chemiker Arie Haagen-Smit entschlüsselte zwar die Ursachen für Smog. Allerdings gelang es zunächst nicht, die Luftverschmutzung zu reduzieren.
Vertiefend untersucht Vinsel jeweils einen entscheidenden Wendepunkt der Regulierungspolitik in den 1960er-Jahren, der schließlich in neuen gesetzlichen Bestimmungen mündete. Zum Beispiel wird neben den Expertengruppen Ärzte, Anwälte, Soziologen, Ingenieure und Politiker die Rolle einzelner Akteure bei der Entstehung des National Traffic and Motor Vehicle Safety Act von 1966 betont. Aber schon bevor das Gesetz erlassen wurde, hatten sich Automobilhersteller damit beschäftigt, die Fahrzeugsicherheit zu verbessern. „Automotive engineers appear to have been creating safety standards largely in response to threatened government regulation“, schlussfolgert Vinsel daraus (S. 114).
Ein zentraler Meilenstein der Umweltpolitik waren die Clean Air Act Amendments von 1970, „one of the toughest set of regulations in the US history“ (S. 11). Das Gesetz schrieb vor, dass bis 1975 der Ausstoß bestimmter Abgase um 90 Prozent reduziert werden müsse, was rückblickend von den Gegnern des Gesetzes als „command and control“ (S. 172) bezeichnet wurde. Sie versuchten so, den Beitrag des Gesetzes zur Umweltpolitik rhetorisch zu entwerten, da sie „free market solutions“ (ebd.) wie den Handel mit Verschmutzungsrechten gegenüber einer staatlichen Regulierungspolitik als erfolgversprechender einstuften – eine Annahme, die Vinsel durchweg widerlegt.
Der Autor fragt zudem, wie erfolgreich die neu gegründeten Behörden National Highway Safety Bureau (NHSFB; später National Highway Traffic Safety Administration, NHTSA) und Environmental Protection Agency (EPA) bei der Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben waren. Die EPA konnte sich auf die Vorgaben des Clean Air Act zu den Abgasgrenzwerten berufen und so eine Politik des „technology forcing“ (S. 179) etablieren, die die Hersteller drängte, technische Lösungen zur Abgasreduktion zu entwickeln. Stets existierte dabei ein Hintertürchen: Sollten die Hersteller die Abgasstandards nicht einhalten können, war es möglich, die Grenzwerte zeitweilig auszusetzen. Diese Option wussten die Verantwortlichen in der EPA flexibel zu gebrauchen. Gleichzeitig etablierten sie einen intensiven Wissensaustausch mit den Herstellern, bei dem die technischen Lösungsoptionen und Probleme für die Umsetzung in der Massenproduktion diskutiert wurden. Bemerkenswert ist an dieser Stelle der Aushandlungsprozess zwischen Mitarbeitern der Umweltschutzbehörde – die durchaus Interesse an einer strengen Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben hatten – und den Automobilherstellern: Sie standen sich trotz ihrer unterschiedlichen Prioritäten nicht wie Antagonisten gegenüber. Vielmehr handelte es sich um eine kooperative Beziehung, für die exemplarisch der Katalysator zu nennen ist.
Demgegenüber machte der Safety Act keine verbindlichen Vorgaben für die Standards der Fahrzeugsicherheit, weshalb bei der regulierungspolitischen Umsetzung die Einflussnahme der Automobilhersteller wesentlich größer war. Sie agierten in den Auseinandersetzungen auch wesentlich geschickter und manövrierten die NHSFB-Mitarbeiter mehrfach an die Wand. Zudem etablierte der stellvertretende Leiter der NHSFB, Robert Brenner, „a strong, conservative engineering culture that would often disappoint consumer and safety advocates“ (S. 128). Auch das trug zu einer tendenziell industriefreundlicheren Politik bei.
In den drei Kapiteln des Abschnitts „Bureaucracy“ wird die Entwicklung der von EPA und NHTSA seit den 1970er-Jahren ausgehenden Regulierungspolitik nachgezeichnet. Vinsel diskutiert hier vor allem die Konflikte um die Frage, wie der Kraftstoffverbrauch bestimmt werden sollte. Der Auslöser hierfür lag übrigens nicht bei ökologischen Gründen. Vielmehr wollte die EPA den Vorwurf entkräften, dass eine Abgasreduzierung mit einem gleichzeitigen Verbrauchsanstieg einherging, was ihr letztlich auch gelang. Mit der Energiekrise 1973 wurde der Kraftstoffverbrauch energiepolitisch relevant. Hierfür wurde die EPA-Berechnungsmethode herangezogen, die auf dem Fahrzyklus der Abgasmessung basierte und zwischen „‚highway‘ and ‚city‘ fuel economy numbers“ (S. 229) unterschied, die bis heute bei den Autos ermittelt werden. Diese Werte erlaubten es, ein Ranking mit „Gewinnern“ und „Verlierern“ zu erstellen. Damit war eine Vergleichbarkeit gewährleistet, wenngleich im realen Straßenverkehr die Verbrauchswerte mitunter deutlich höher ausfielen (und weiterhin ausfallen). An dieser Stelle behandelt Vinsel auch den Energy Policy and Conservation Act (1975), der die Corporate Average Fuel Economy (CAFE) festsetzte, wodurch in den Folgejahren der durchschnittliche Verbrauch der Pkw reduziert werden sollte. Ferner geht der Autor auf die unter Carter einsetzende und unter Reagan verschärfte Deregulierungspolitik ein. Er schildert, wie Reagan mit der gezielten Besetzung der Leitungspositionen von EPA und NHTSA die Arbeit und den Einfluss der beiden Behörden bei Umweltschutz und Fahrzeugsicherheit unterlief.
Abschließend behandelt die Studie die politischen Richtungswechsel seit den 1980er-Jahren. Sie sind vor allem dadurch geprägt, dass jeder Präsident seine eigene Agenda setzte und sein Nachfolger diese dann teilweise revidierte. Auch deshalb urteilt Vinsel, „the ‚Reagan Revolution‘ never was“ (S. 266), da Reagans systematisches Unterlaufen der Umweltschutz- und Verkehrssicherheitspolitik Eingriffe lediglich verzögerte. Diese Entwicklung war wiederum eingebettet in eine allgemeine Polarisierung der US-amerikanischen Politik: „elected Republicans have become more conservative, elected Democrats have become more liberal“ (S. 269). Gleichzeitig verschwand die politische Mitte als Verhandlungsbasis. Damit liefert Lee Vinsels hervorragendes Buch einen wichtigen Beitrag zur jüngeren Politikgeschichte der USA. Aber auch Technik-, Umwelt- und Wirtschaftshistoriker:innen werden es mit Gewinn lesen.
Anmerkungen:
1 Zur Bedeutung der „Ökonomisierung“ im ausgehenden 20. Jahrhundert vgl. Rüdiger Graf (Hrsg.), Ökonomisierung. Debatten und Praktiken in der Zeitgeschichte, Göttingen 2019.
2 Vgl. Alexander Nützenadel, Stunde der Ökonomen. Wissenschaft, Politik und Expertenkultur in der Bundesrepublik 1949–1974, Göttingen 2005; Tim Schanetzky, Die große Ernüchterung. Wirtschaftspolitik, Expertise und Gesellschaft in der Bundesrepublik 1966 bis 1982, Berlin 2007. Siehe zum Vergleich auch Franziska Kuschel, Sicherheit als Versprechen. Verkehrsregulierung und Unfallprävention in der DDR, Göttingen 2020.
3 Vgl. Christopher Neumaier, Eco-Friendly vs. Cancer-Causing: Perceptions of Diesel Cars in West Germany and the United States, 1970–1990, in: Technology & Culture 55 (2014), S. 429–460, hier S. 438f.