Vorzustellen ist eine Dissertation, die auf eindrucksvolle Weise und in gut lesbarer Form ein differenziertes Bild der Verwaltungstätigkeit der Stadt München während der Jahre 1933 bis 1945 bietet. Die Darstellung ist in insgesamt acht Kapitel übersichtlich gegliedert. Im ersten Kapitel geht der Verfasser der Frage nach, auf welche Weise es das Regime 1933/34 bewerkstelligte, die etablierte Stadtverwaltung für seine Ziele zu mobilisieren. Anschaulich skizziert Neubauer unter sprechenden Überschriften wie „Gummiknüppel und Fragebögen“, wie es den Stadtoberen gelang, dass die kommunalen Beschäftigten der „Hauptstadt der Bewegung“ über ein Zusammenspiel von Kontrolle, Druck und Zwang einerseits und unterschiedlichsten Anreizsystemen sowie Teilidentifikationen mit den Zielen der NS-Bewegung andererseits den neuen nicht nur ‚dienten’, sondern in einem erheblichen Maße sich selbst mobilisierten. Das anschließende Kapitel thematisiert die Inklusion in die städtische „Betriebsgemeinschaft“ und den rücksichtlosen Ausschluss von Arbeitern, Angestellten und Beamten aus rassistischen und politischen Gründen. Hier und ebenso in weiteren Teilen seiner Dissertation beschreibt Neubauer anschaulich die keineswegs konfliktfreie Zusammenarbeit der kommunalen Behördenspitze mit der Deutschen Arbeitsfront (DAF) sowie dem Reichsbund der Deutschen Beamten. Während letzterer spätestens in den Vorkriegsjahren an Einfluss verlor, baute die DAF, folgt man Neubauer, ihre Machtposition bis in das letzte Kriegsjahr kontinuierlich aus.
Im Kapitel 3 geht Neubauer ausführlich auf die zunehmende Personalnot der Verwaltung in den Jahren vor dem Krieg, in Kapitel 4 dann während des Krieges ein. Die Kommunen wurden nicht nur „von der Privatwirtschaft belagert“ (S. 151); diese bot weit bessere Einkommen, sodass neben vielen Angestellten auch mancher Beamte deren Verlockungen nicht widerstehen konnte. Anschaulich dargestellt wird, dass München daneben kleineren und offenbar nicht so solventen Gemeinden Personal abwarb. Wie anderswo kam es vor allem im – schlecht bezahlten – ‚Unterbau’ der Münchner Verwaltung seit den Vorkriegsjahren außerdem zu einer partiellen Feminisierung der Belegschaften. Verknüpft war dies mit einem weiteren allgemeinen Trend: Die Spitze der Behörde versuchte Beamte durch – leichter wieder zu kündigende – Angestellte zu ersetzen. Dahinter stand auch, dass die Mobilisierung pensionierter Beamter während des Kriegs an Grenzen stieß: Von den 1939/40 rekrutierten gut 600 „Ruhestandsbeamten“ arbeiteten bereits Ende 1940 nicht einmal ein Drittel noch für die Kommune. Grundsätzlich galt für München zwischen 1934/35 und 1944 außerdem, was sich andernorts und ebenso für weitere Funktionseliten beobachten lässt: Einstellungen und Beförderungen wurden nicht nach politischen, sondern nach meritokratischen Kriterien, also beruflich-fachlicher Kompetenz vorgenommen; angesichts der Bürgerlichkeit vieler Nationalsozialisten und ab 1935 zunehmend auch des NS-Regimes musste sich beides, Berufungen und Karrieren nach politischen ‚Verdiensten’ und nach fachlicher Kompetenz freilich keineswegs ausschließen.
Die Kapitel 5 und 6 sind den Arbeitsbedingungen während des Krieges sowie den unterschiedlichen Formen der Zwangsarbeit gewidmet. Neubauers Darstellung, die auf älteren Studien insbesondere von Andreas Häusler aufbauen kann, bestätigt die erschütternden Ergebnisse vieler Lokal- und Regionalstudien über den rücksichtslosen, menschenverachtenden Umgang der Kommunal- und Regionalverwaltungen insbesondere mit „Ostarbeitern“ und jüdischen Zwangsarbeitern. Die in den Betrieben verbliebenen (‚rassereinen’) Deutschen rückten infolge der Unterschichtung durch „Fremdarbeiter“ in den Belegschaftshierarchien automatisch ‚nach oben’. Aber auch bei ihnen waren die Arbeitszeiten infolge immer längerer Anfahrtszeiten, Beseitigung von Bombenschäden usw. weit länger, als die im letzten Kriegsjahr nominell eingeführte 60-Stunden-Woche suggeriert (S. 255f.).
In den Kapiteln 6 und 7 über die letzte Phase des Krieges beschreibt Neubauer zudem ausführlich, dass sich die bereits während der Vorkriegsjahre ausgeprägte Tendenz zu pragmatischen und provisorischen Problemlösungen weiter verstärkte. Was grundsätzlich für die Ebene des ‚Reichs’ galt, ließ sich ebenso im lokalen Rahmen beobachten: Kompetenzen wurden dezentralisiert, manche Dienststellen sogar in Privatwohnungen verlegt. Dass die Stadtverwaltung aller Widrigkeiten zum Trotz bis April 1945 im nationalsozialistischen Sinne ‚funktionierte‘, erklärt Neubauer differenziert: Viele Beschäftigter versuchten mit „demonstrativ eingesetzte[r] Arbeitsmoral“ dem Volkssturm zu entgehen. Außerdem sei die gewohnte Verwaltungstätigkeit ein „Fluchtpunkt an Normalität“ gewesen, der „Verantwortungen und Zukunftsfragen“ zu verdrängen half (S. 344). Krisen wie der Luftkrieg wurden „mit den der Verwaltung eigenen Routinen veralltäglicht“ (S. 308). Abgeschlossen wird die Dissertation durch einen „Ausblick“ über den Zusammenbruch des NS-Regimes hinaus. Eine „Stunde Null“ gab es nicht. Die Politik der Alliierten ließ schon bald recht große Räume für eine ‚Mitgestaltung’ der Nachkriegsära durch die Akteure der Kommunalverwaltung und entsprechende personelle Kontinuitäten.
Ein großes Verdienst Neubauers ist, dass er die politisch-weltanschaulichen Mentalitäten der Verwaltungsbeamten und Arbeitnehmer öffentlicher Betriebe näher zu fassen versucht. Es zeugt zunächst von methodologischer Sensibilität, wenn Neubauer ausdrücklich betont: „Die Quellen offenbaren nur selten die Perspektiven der städtischen Arbeitnehmer.“ (S. 109) Und mit Blick auf Selbstdarstellungen und -stilisierungen des Regimes bis hinunter auf die Kommunalebene, die von vielen Historikern für bare Münze genommen werden: „Es gibt kaum Hinweise, wie die Mitarbeiter die inszenierte ‚Betriebsgemeinschaft’ wahrnahmen.“ (S. 138) Dass Neubauer vor allzu eindeutigen Aussagen zurückscheut, ist noch aus anderen Gründen plausibel: Das Verwaltungspersonal war sozial überaus heterogen, sodass sich allein deshalb keine pauschalisierenden Aussagen über Mentalitäten und politische Haltungen treffen lassen. Gleichwohl lassen sich insbesondere in der Beamtenschaft generellere Tendenzen ausmachen. Mit vielleicht etwas zu zurückhaltenden Formulierungen deutet Neubauer an, „dass der Beamtenstand nach 1918/19 nicht in der Demokratie ‚angekommen’ und weiterhin in obrigkeitsstaatlichem Denken verhaftet war“. Angesichts der „großen personellen Kontinuitäten“ (S. 58, S. 139) seit Anfang der 1920er-Jahre war es für die neuen Machthaber ein leichtes, „an arrivierte Denkweisen an[zu]docken“, zumal NS-Bewegung und NS-Regime ältere Feindbildstereotype sowie eine tiefsitzende Republik- und Demokratiefeindschaft ‚nur’ weiter radikalisieren mussten. Hier hätte man gern etwas mehr erfahren. So stellt sich zum Beispiel die Frage, ob die Münchner Räterepublik sich in der Verwaltung weit über die Reihen der offenen Nazis hinaus zu einem ‚Novembersyndrom’ verdichtete.
Wie stark politische (Negativ-)Traditionen und eingespielte Muster wirkten, zeigt Neubauer auch für andere Aspekte. So weist er darauf hin, dass 1933 „der Herrschaftswechsel in vielen Punkten kaum Auswirkungen“ hatte (S. 58). Das „Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums“ vom 7. April 1933 diente der „Machtsicherung“ Hitlers und des neuen Reichskabinetts. Es erlaubte den „neuen Herren im Rathaus, schnell Fuß zu fassen“. Neubauer bestätigt Ergebnisse der neueren Verwaltungsgeschichte auf Länder- und Reichsebene, wenn er konstatiert, dass die mit dem Titel dieses Gesetzes suggerierte scheinbare Erfüllung des nostalgischen Wunsches einer Restauration der ‚wilhelminischen Privilegien’ der Beamtenschaft deren „Selbstmobilisierung“ mitbedingten (S. 43, S. 51). Gleichzeitig allerdings überbewertet er den „massiven Anpassungsdruck, der von dem „Wiederherstellungsgesetz“ ausging. Bedurfte es auf Seiten der Kommunalbeschäftigten tatsächlich „erheblicher Kraftanstrengungen“, sich „auf die ideologischen ‚Logiken’ des neuen NS-Systems einzustellen“ (S. 57)? War es nicht eher so, dass die Ernennung Hitlers zum Reichskanzler durch Hindenburg auch in weiten Teilen der Münchner Verwaltung wie ein Akt der Befreiung von vermeintlicher ‚Pöbelherrschaft’ und ‚verrotteter Gerontokratie’ Weimars begrüßt wurde? Wirkte die ‚Machtergreifung’ einer vitalistisch-jugendlich wirkenden Bewegung nicht selbst auf viele derjenigen Beamten und öffentlich beschäftigten Arbeitnehmer anziehend, die sich nicht in jeder Hinsicht mit Hitler und seiner Ideologie identifizierten? Letzteres wird von Neubauer an anderen Stellen seiner Dissertation angedeutet. Zudem, so betont er, nutzten offenbar nicht wenige „den neuen Rahmen aus“, um die „eigenen beruflichen Chancen“ zu verbessern (S. 52).
Materielle und immaterielle Anreize unterschiedlichster Couleur, mindestens partielle Identifikationen mit Politik und Zielen des Regimes sowie sozialer Druck und – selten – offene Repression griffen ineinander. Neubauer bestätigt in dieser Hinsicht Trends, die die NS-Forschung in den letzten Jahrzehnten herausgearbeitet hat. Zu Recht betont er das – sozialdarwinistisch aufgeladene – „individuelle Leistungsethos“, das sich seit 1933 durchgesetzt habe. Es war nicht nur verantwortlich dafür, dass Einstellungen und Beförderungen nach meritokratischen Kriterien („wirklicher Befähigungsnachweis“) üblich blieben und politische Berufungen seltene Ausnahmen waren. Neubauer konkretisiert die ‚neue’ Auffassung von „Leistung“, die an ältere Traditionen anknüpfen konnte, etwa wenn er ausführlich auf Initiativen der kommunalen Protagonisten zur Flexibilisierung und Dezentralisierung eingeht, sorgfältig die Einführung und Ausweitung leistungsbezogener Entlohnung untersucht – und so zeigen kann, dass die Personalpolitik der Münchener Stadtspitze im Nationalsozialismus in entgrenzt-radikaler Weise und einem negativen Sinne ‚modern‘ gewesen ist. Reizvoll wäre es hier gewesen, in diesem Zusammenhang die sozialen und politisch-‚mentalen’ Folgewirkungen stärker anzudeuten: Auch aus einem herrschaftsstrategischem Kalkül heraus war das NS-Regime bis hinunter zu den Kommunen bemüht, die Belegschaften zu atomisieren (wie schon Franz L. Neumann festgestellt hat), immer weiter aufzusplittern, sodass schließlich autonom-solidarische Aktionen einzelner Belegschaftsteile oder auch nur die Artikulation gemeinsamer Interessen von dieser Seite unmöglich wurde. Dies genauer in den Fokus zu nehmen, wäre auch deshalb interessant gewesen, weil sich dann zudem die Frage besser beantworten ließe, inwieweit bereits im „Dritten Reich“ Voraussetzungen dafür geschaffen wurden, dass nach 1945 der Eindruck einer vermeintlich individualistischen, scheinbar „nivellierten Mittelstandsgesellschaft“ (Helmut Schelsky) entstehen konnte.
Kritisch anzumerken bleibt, dass sich Neubauer konzeptionell an einer Art Quadratur des Kreises versucht. Einerseits will er mit dem inzwischen vielkritisierten organisationssoziologischen Ansatz Stefan Kühls die kommunalen Handlungsspielräume ausloten.1 Andererseits kommt er nicht umhin, auf das Konzept einer Neuen Staatlichkeit des Nationalsozialismus2 sowie die ältere, auf Franz Leopold Neumann zurückgehende Polykratiethese zu rekurrieren. Dass mit dem Konzept der Neuen Staatlichkeit manches leichter zu erklären wäre, zeigt sich exemplarisch an den Skizzen Neubauers zum Verhältnis von Kommune und Arbeitsfront. Das von Neubauer lediglich konstatierte Spannungsfeld von Rivalität und Zusammenarbeit zwischen Arbeitsfront und Stadtverwaltung lässt sich gerade hinsichtlich der von Neubauer betonten Funktionalität mit dem der „Neuen Staatlichkeit“ inhärenten Prinzip der ‚konkurrenzbasierten Kooperation’ gut erklären. Der Autor selbst weist indirekt darauf hin, wenn er die zu erheblichen Teilen seit 1933 sich grundsätzlich wandelnden „Kommunikationswege und Netzwerke“ hervorhebt (S. 97); er leuchtet diese für das Hitler-Regime im Effekt ‚produktive’ Melange von Zusammenarbeit und Rivalität, die die erstaunliche Flexibilität und Dynamik der NS-Herrschaft auch auf der kommunalen Ebene maßgeblich bedingte, für seinen Untersuchungsgegenstand jedoch nur begrenzt aus. Hier wären zudem weitere ‚Faktoren’ zu berücksichtigen: Welche Rolle spielten z.B. die vermutlich zahlreichen, sich in ihren inneren Strukturen ab 1933 partiell ebenfalls verändernden Honoratiorenklubs und Herrengesellschaften (zu denen auch Tennis-, Golf- oder Segelklubs gehören konnten) für die ‚Politik’ der Münchner Verwaltungsspitze? Wie vernetzte sich diese mit anderen ‚Subsystemen’, etwa der Industrie, aber auch der (Groß-)Landwirtschaft, den Hochschulen usw.? Hier wären mindestens exemplarische Blicke auf die Netzwerke der ‚oberen Zehntausend’ Münchens, zu denen seit 1933 auch die ‚neuen politischen Eliten’ der verschiedenen NS-Milieus gehörten, aufschlussreich gewesen. Indem Neubauer darauf verzichtet, begibt er sich der Möglichkeit der Frage nachzugehen, in welcher Weise die bisher vor allem für die großen politischen Bühnen angedeuteten Mechanismen der Neuen Staatlichkeit auf der kommunalen Ebene wirkten. Dass diese dort kräftig gewesen sein müssen, konstatiert Neubauer ja, wenn er in allgemeiner Form abschließend die „Stabilität bei gleichzeitig nötiger Flexibilität“ als „Eigenheit“ (S. 399) ‚seiner’ Kommune während der NS-Herrschaft des Nationalsozialismus hervorhebt.
Diese Kritik ändert nichts daran, dass Neubauer eine vorzügliche Studie gelungen ist, die sich überdies leicht lesen lässt. Gut lesbar ist seine Darstellung, weil er Ergebnisse und analytische Schlussfolgerungen mit konkreten, anschaulichen Geschichten verknüpft, über die sich die einzelnen Phasen der NS-Diktatur und ebenso das Verhalten der verschiedenen Typen von Beamten, Arbeitern sowie Angestellten in den kommunalen Verwaltungen und öffentlichen Betrieben gut nachvollziehen lassen. Vorbildlich ist seine Studie aber vor allem, weil sie der Komplexität des Untersuchungsgegenstands ausreichend Raum lässt und ihr Verfasser ein Problembewusstsein erkennen lässt, das nur in wenigen Dissertationen zu finden ist. Die profunden Ergebnisse der Dissertation Neubauers dürften und sollten für künftige NS-Lokalstudien vergleichend herangezogen werden, auch wenn seine Befunde nicht einfach von weiteren Arbeiten über städtische Behörden und kommunale Unternehmen übernommen werden können. Dazu war München zu spezifisch – mit dem „Braunen Haus“ unter Rudolf Heß sowie einem Oberbürgermeister Karl Fiehler, der wohl der einflussreichste Kommunalpolitiker des „Dritten Reiches“ war. Nicht zuletzt aber zeigt Neubauers Untersuchung anschaulich, dass die Verwaltungsgeschichte keineswegs langweilig sein muss, sondern Spannendes und viel bisher Unentdecktes bereithält.
Anmerkungen:
1 Stefan Kühl, Ganz normale Organisationen. Zur Soziologie des Holocaust, Berlin 2014. Zur Kritik: Thomas Klatetzki, Keine ganz normalen Organisationen. Eine Erwiderung auf Stefan Kühls Artikel: „Ganz normale Organisationen. Organisationssoziologische Interpretation simulierter Brutalitäten“, in: Zeitschrift für Soziologie 36 (2007), S. 302–312; Markus Holzinger, Nicht normale Organisationen. Kritische Anmerkungen zu Stefan Kühls „Soziologie des Holocaust“, in: Soziopolis, 26.10.2015, https://www.soziopolis.de/nicht-normale-organisationen.html (18.11.2022).
2 Rüdiger Hachtmann, Elastisch, dynamisch und von katastrophaler Effizienz – Anmerkungen zur Neuen Staatlichkeit des Nationalsozialismus, in: Wolfgang Seibel / Sven Reichardt (Hrsg.), Der prekäre Staat. Herrschen und Verwalten im Nationalsozialismus, Frankfurt am Main 2011, S. 29–73.